1994年分税制改革中央政府财政能力

分税制改革与省内教育公平林挺进复旦大学国际关系与公共事务学院, 上海200433摘 要：经验数据表明分税制改革在整体上显著地提高了省内基础教育的均衡度，有效地促进了教育公平。

这说明，在一定的条件下中央政府可以通过改变中央-地方财政关系来缩小地区教育发展不均衡。

不过在具体层面上，虽然分税制显著地改变了每个省对中央财政的依赖度，但这种改变并不能直接地促进一个省的教育均衡，在财政依赖度与省内教育均衡度之间存在U型曲线的影响模式。

在相对贫困的省份高财政依赖度会负面影响教育均衡，而在富裕省份的情况则正好相反，其主要原因在于2006年前的重点学校制度和教育绩效评估制度。

由此，在改革政府间财政关系的同时，改革相关教育制度才是彻底改变教育不均衡的根本出路。

关 键 词：教育公平；分税制；财政依赖度；教育均衡度尽管学界对于教育的机会公平是否最终促进了社会公平仍存在着一定的争议，但有一事实却是无可辩驳的，即当代各国都将基础教育作为不可或缺的公共产品来供给。

1994年分税制改革以来，尽管有大量关于分税制与政府间财政关系的研究文献出版、其中也包括不少分税制影响基础教育投资的个案研究，然而系统性地考察1994年以来分税制对地区教育投资不均衡影响的定量研究还是相当缺乏。

因此，通过科学地测量教育均衡程度、运用高级数据分析方法，分析分税制改革是否、如何以及在多大程度上影响了中国基础教育的均衡发展，不仅具有非常重要的理论意义，而且也能为有关政策实践提供重要的参考信息。

一、导论：从分税制说起中央-地方关系的核心是权力划分，其基本模式有集权和分权两种。

不少学者认为财权又是核心中的核心。

虽然，不少人认为“中央集权”是我国中央-地方关系的总特色，但是其中某些复杂的变化不容忽视。

改革初期，中央一方面迫切需要实现财政增收，另一方面意识到经济的发展和政策的落实需要地方政府的积极配合和支持。

1980年-1983年中央的“分灶吃饭”的财政分权实践就是在这样的大背景下展开的。

在此后的10多年里，财政分权一直是经济改革的重要组成部分。

分权使得地方政府、尤其是省级政府，对财政资源享有很大的支配权。

这种制度安排虽然为地方政府促进经济改革、发展区域经济提供了重要的财政激励和保障，但同时也在很大程度上削弱了中央政府的税基、进而导致了中央财政收入占全国财政总收入的比重持续下降（见图1）。

正是在这种状况下，中央政府开始分税制改革并试图通过改革来扭转这一局面。

1994年的税制改革，首先划分了中央和地方政府的事权范围：中央政府主要负责全国的国防、外交、武警、重点建设项目、中央政府的运作经费、中央所借外债的还本付息等，地方则负责地方政府机关的运作费用和本地区经济发展所需支出等。

与此同时，根据事权范围将现行税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，即把关系到国家利益、实施中央宏观调控所必须的税种划为中央税、把同经济发展直接相关的税种划为中央地方共享税、把适合地方征管的划为地方税。

此外还确定了中央对地方税收返还的数额，并分设国税局和地税局，前者国负责征收中央税和共享税，后者负责征收地方税。

中央政府希望通过改革来集中必要的财力，根据分税制国家的通行做法，中央政府一般要占全国财政收入60%以上，中央支出占40%左右，然后通过转移支付的办法把20%左右的收入拨给地方政府，以缩小地区间的贫富。

分税制改革的核心或者说“指导思想”是要提高“两个比重”，即提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。

与此同时，中央承诺在中央政府的财政比重到达令人满意的程度之后，至少会将其中的三分之一用于帮助贫困省份、缩小地区差距。

资料来源：《中国财政统计年鉴》，1994-2005.图1 中央财政收支占全国财政收支的比重（1978-2004）图1显示，分税制对于改善中央财政确实起到了立竿见影的作用，1994年之后中央财政预算收入占全国的比重迅速上升到50%以上，与此同时，中央的预算支出还是保持在80年代中后期以来的近30%的水平。

这其中近20个百分点左右的收支差异是通过向地方政府转移支付的方式实现的，而且这份额也接近、甚至超过中央政府所承诺的三分之一。

从这个意义上讲，分税制改革是卓有成效的。

但是，占中央财政近三分之一的转移支出是否指向了预期的目标，依然需要大量的经验证据。

从逻辑上看，如果这些支出的指向与中央政府在分税制前的承诺一致、即被用于缩小地区差距的话，那么贫困地区将会比富裕地区更有可能从分税制的实施与推进中收益；进而言之，如果中央的转移支付是有效，那么就有充分的理由假设各种形式的地区差异（包括教育投资的不均衡）在1994年之后将会明显缩小或者至少逐步缩小。

虽然客观上说，“两个比重”的提高或者一定数额的转移支付，都可以成为衡量分税制改革成败的标准，但是我们有理由认为中央政府增强自身财力的最终目的是为了公正、有效地供给包括基础教育在内的公共产品。

就其本质而言，改革成功与否的最终标准并不在于“两个比重”是否提高，而在于比重提高了之后的中央财政是否有效地促进了社会公正。

二、作为因变量的教育投资省内不均衡为什么选择教育投资的省内不均衡作为被解释的变量呢？主要基于以下三个方面的考虑：首先，大量现有的研究表明，我国基础教育的省内不均衡的程度远远超过省际不均衡，不少的实证研究认为，前者实际上已经占到了基础教育总体不均衡的70%甚至90%以上（表1）。

1换而言之，如果省内教育投资不均衡现象得到有效遏制的话，我国的教育不公平现象可能就不会成为一个重要的政策问题。

即使如此，但是将省作为测量教育均衡的基本单位、特别是作为被解释的变量的实证研究并不多见。

其次，分税制虽然在总体上提高了中央预算财政收入占全国财政收入的比重（也即地方各省对于中央财政的依赖程度提高），并且在1994年后的相当一段时期内保持了这种趋势，但是这并不意味中央与每一个省的财政关系都有共同的趋势和特点。

实际上，在1994年之后，不同省份对于中央财政依赖程度有着明显的差异；即使同一个省，在1994-2001年对于中央财政的依赖度也有显著的变化，而且变化趋势也并不和全国的总体趋势一致（表2）。

因此，分省考察分税制对于中央-地方财政关系的变化、进而如何影响省内教育投资的均衡程度，可以加深我们对中央-地方财政关系与教育均衡之关系的理解，也可以促进我们对于分税制改革自身的全面理解。

最后，从定量分析技术来看，将教育投资的省内均衡作为被解释的变量，实际上就是将省级行政区作为研究的分析单位，可以成倍地扩大分析的样本量，有利于引入更加有效的高级分析工具，如多元回归分析。

表1 地区教育不均衡小学初中18.51% 省际不均衡 29.71%81.49% 省内不均衡 70.29%资料来源：潘天寿(2000, p. 41)以上的讨论可以得到两个基本假设：(1) 随着中央预算财政收入占全国财政收入比重的不断提高，教育投资的均衡程度整体上也会不断提高；（2）一个省省内的教育投资均衡的程度与该省财政对于中央的依赖程度呈线性相关，也就是对于中央转移支付依赖程度越高的省份越有可能会有更加均衡的教育投资。

但是，逻辑上看第二个假设的成立至少还需要一个基本条件：教育均衡要作为中央政府考核地方政府绩效的一项指标，否则在制度上很难确保地方政府（包括省级政府）有积极性去缩小教育不均衡。

在现实中，虽然可以看到很多的教育指标如入学率、普九率等被列入政府考核指标，但是教育投资均衡却始终没有作为一项考核指标纳入政府的绩效评估中去。

相反地，从80年代起的重点学校制度（特别是义务教育中的重点学校制度）却很有效地激励了教育投资的不均衡。

虽然在义务教育层次上，重点学校制度已经被新的义务教育法(2006年)所废止，但是这种制度在地方教育发展中的潜在作用却依然存在。

同时考虑到地方政府官员的实际任期一般不会超过5年，他们有大的激励会将有限的教育资源集中在若干重点学校中，因为这样很容易达成显而易见的绩效（比如媒体经常批评的“政绩工程”），更不用说在此过程中还可能附着了各种各样的个人利益。

因此，在取消重点学校制度之前，如果中央用于教育领域的转移支付需要依据各种可见的绩效（如重点学校建设）来分配的话，那么即使是对中央财政依赖程度最高的省份也没有足够的激励去缩小其省内教育均衡。

相反地，这些对中央财政依赖程度越高的省份越有可能将有限的资源集中在某些重点学校建设或者形象工程当中，从而有可能在与其他省份的对比中脱颖而出，进而争取中央政府更多的转移支付。

而对于那些对于中央财政依赖很低的省份而言，将有限的教育资源集中在重点学校的现象也会存在，但理论却有不同的解释逻辑。

对于这些地区而言，财政依赖度可以从相反的角度将其理解为财政自给度，自给度越高的地区，其地方政府就越有自由度，越有可能受到重点学校制度、形象政绩的双重激励，尽管这些地区并不需要因此获得更多的中央转移支付，但是越高的财政自由度促使这些地区越有可能出现教育不均衡现象。

同时，那些财政依赖度处于中间的省份，尽管主观上也会与上述地区有相同的偏好，但是他们一方面没有充足的自给财政可以这么做，另一方面也没有像贫困地区那么强的激励去争取中央的转移支付，从而在客观上往往有较为均衡的教育投资。

因此，在教育均衡与地方对中央财政依赖度之间，很可能存在一种U型的曲线关系，而不是单调线性关系。

三、研究设计在上述假设中，有两个基本概念需要在操作层面上做出界定，第一个是省内教育投资均衡度，在统计上，均衡度主要是分析数据间的分散程度，反映的是各变量值远离其中心值的程度。

在教育科学中，测度数值型数据离散程度的方法主要采用的指标有差异系数、塞尔系数和基尼系数等。

2本文主要用差异系数来测量省内各县级行政单位在教育投资上的离散程度，即省内教育均衡度，在数学上它等于省内各县级行政单位在某一个财政年度人均教育经费总支出的差异系数，数值越大表示越不均衡。

在“地方负责、分级管理”的教育财政体制中，县级政府的教育经费主要集中在基础教育领域（包括九年制义务教育和各类高级中学），因此该数据不仅反映了县本级财政对于教育投入程度，也反映了包括中央、省在内的县级以上财政对于基础教育的转移支付。

所以，在逻辑上，总支出的差异系数已经包含了县以上财政转移对于缩小省内教育不均衡的效果。

因此，有必要将省内各县在某一个财政年度中预算内人均教育经费支出的差异系数作为控制变量，以反应在没有县以上转移支付情况下的省内教育均衡度。

第二个概念是各省级行政单位对中央财政的依赖度（简称财政依赖度），是指中央财政转移支付在某个省财政支出所占的比重。

在数学上，这个数据与财政自给度相对应（财政自给度=1-财政依赖度）且成反比关系。

所以本研究的分析单位是省-财政年度，将一个省在一个财政年度作为一个观测单位。