公共管理学张成福课件5
中国人民大学行政管理考研重点章节-张成福《公共管理学》之公共部门的角色
中国人民大学行政管理考研重点章节-张成福《公共管理学》之公共部门的角色第三章公共部门的角色本章核心探讨公共部门的经济职能和作用，政府作用的职能和方式以及可能的限制。
同时，对政府改革中涉及市场化的策略进行评述。
关键词:公共部门，公共产品，市场失灵，外部性，政府失灵，寻租，外部性问题，政府治理工具第一节公共部门的性质与需要一．公共部门的性质传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯把整个社会划分为两大部门：公共部门和私人部门。
无论是在何种类性的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。
可以毫不夸张的说，公共部门影响着整个社会和经济。
一个人或一个组织不论其是否高兴或乐意，都时刻受到公共部门的直接或间接影响。
（一）公共部门的定义对公共部门，不同的学者有着不同的定义，这里引用经济学家席克斯的定义。
公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。
（二）公共部门的性质从对公共部门的定义可看出，公共部门是公共，政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。
（三）公共部门与私人部门的区别与联系1．区别公共部门与私人部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的；二是政府被赋有一定强制力，这种权力是私人机构所没有的。
简单说，其核心差异在于是否拥有合法的强制力。
2．联系两者间充满了互动，现代经济和社会的发展正是两者相互作用的产物。
任何一个社会和经济，都是公共部门和私人部门的有机组合，二者之间也是相互依赖的。
私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构棗赋税。
二．公共部门的需要对于一个社会为什么需要公共部门，从不同的角度有不同的解释和回答。
张成福《公共管理学》(修订版)课后习题详解(公共政策的设计、执行与评估)【圣才出品】
第五章公共政策的设计、执行与评估一、概念题1．公共政策答：公共政策是指公共权威当局为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行为方案或不行动。
公共政策的特质在于：①公共政策乃是公共权威当局所进行的活动。
一般而言，公共政策由政府机关制定。
②公共政策的选择行动是一种有意识的行动。
一项公共政策都有一个或一组特定的目标；有一个基本的方针；有一条选定的行动路线或方案。
公共政策的选择是政府有意识、有目的，或目标导向的。
③公共政策是问题导向的。
公共政策的主要目的在于解决社会问题。
公共政策所处理的问题可能是单一的，也可能是一系列相互关联的社会问题，是一个政策问题的网络。
④公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。
公共政策既包括政府机关积极采取行动纲领，也包括政府的不行动或不作为。
2．管制性政策答：管制性政策是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关和标的团体从事某种活动和处理不同利益的政策类型。
这种政策是通过制约、禁止政策对象行为来实现的。
其作用表现为两个方面：①条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范；②条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚。
依管制的目的而言，管制性政策可分为经济性管制政策与社会性管制政策；以管制的手段而言，管制性政策可分为指挥式管制政策与诱导式管制政策。
从博弈理论的角度分析，管制性政策属于零和赛局的政策。
因为这种类型的政策的执行，常会使一方获利，而另一方失去利益。
例如：污染管制政策、交通管制政策、出入境管制政策等。
管制性政策深具强制及威胁性，因此受制者会抵抗来自管制者的管制行动，故管制政策在执行时常遭受到巨大的抗拒而产生争执，容易引起管制者及受制者之间的紧张关系，所以政府也必须投注大量的资源在管制性政策的发展上。
3．自我管制性政策答：自我管制性政策是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各政府机关和标的团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型。
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第一节 公共服务的民营化
• 民营化虽然存在成本降低、提高服务质量、
选择机会增加、整合民间资源用于国家发 展、示范效果等优点，但也存在许多大家 诟病的缺点。如政府的许多业务和服务很 难民营化，并且民营化可提供的“信息的 详细性”对于可以采用某种类型的民营化 也有不同限制。
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第一节 公共服务的民营化
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第三节 公共部门的目标管理
• 目标管理在公共部门应用的限制包括：对
于动荡环境不易使用、存在信任问题、目 标模糊不易量化、公共目标的制定是政治 过程、可能忽视长期目标发展的规划。
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第四节 公共部门的全面质量管理
• 全面质量管理是一种全员参与的、以各种
科学方法改进组织的管理与服务，通过高 素质和不断改进的产品和服务，获取顾客 满意的管理理念、制度和方法。
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第三节 公共部门的目标管理
• 目标管理是一个管理系统，并非一个孤立
的途径和方法，其基本形态包括以下几个 重要环节：目标设定、预算、自主、反馈、 奖赏。
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第三节 公共部门的目标管理
• 目标管理一般分为计划阶段、执行阶段、
检查阶段、检讨与改进阶段。管理学家韦 里奇曾归纳了15项指导纲领，以作为实施 目标管理的指引，包括方案必须仔细规划、 方案参与者必须事先准备、参与者需要指 导纲领以协助设定目标等等。
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第二节 非营利组织与公共服务
• 具体分析，在公共服务方面，非营利组织
发挥的主要功能在于： 1、发展公共政策； 2、监督市场； 3、监督政府； 4、直接提供公共服务； 5、维护良好的社会价值； 6、促进积极的公民精神和扩大社会参与。
103-公共管理学PUBLIC ADMINISTRATION
3. 公共物品
– 指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性及收费困难等特征 的物品。
4. 公共资源
– 指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总 称。分为自然和社会资源（公共信息资源、公共人力资源等）。
社会的构成部门与学科
社 会
弗雷德里克· 泰罗
（Fredrick W. Taylor,1856—1915） • • • • • • “科学管理之父” 《计件工资制》（1895） 《工场管理》（1903） 《科学管理原理》（1912） 效率是管理的最高原则 提高效率的途径：挑选一流工人、 标准化操作、记件工资制等。
亨利•法约尔
公共管理学
PUBLIC ADMINISTRATION
参考书目
1. 陈振明.公共管理学.北京：中国人民大学出版社,2003. 2. （澳）欧文• 休斯 .公共管理导论.北京：中国人民大学出 版社，2001.
3. 张成福，党秀云 .公共管理学 .北京：中国人民大学出版
社，2001. 4. 黎民 .公共管理学 .北京：高等教育出版社，2003.
伍德罗· 威尔逊
（Woodrow Wilson，1856—1924）
• 美国现代行政学的鼻祖，曾任美国普林 斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西 州州长和美国第二十任总统。 • 1887年，威尔逊发表《行政（学）之 研究》（The Study of Administration）后，公共行政学成为 一门独立的学科。 – “行政研究首先要发现政府能恰 当而成功地做什么事情，以及如何以最 高的效率和最低的成本来做好这些事 情。”
– 实现公共利益——以营利为目的，追求利润最大化。
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• 一、 公共部门的性质与需要 • 二、 市场机制、市场失灵与政府干预 • 三、 市场经济中政府的经济职能 • 四、 政府治理工具的选择 • 五、 政府失灵
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第一节 公共部门的性质与需要
• 一、公共部门的性质。
传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯于将 整个社会分为两大部门：公共部门和私人部门或 者政府与市场部门。其中公共部门与私人部门的 核心差别在于其是否拥有合法的强制力，政府是 社会中唯一可以合法使用暴力的机关。虽然公共 部门和私人部门通常被人们看作是分离的，但将 它们视为相互排斥的领域的划分可能是武断的。 事实上，任何一个经济和社会，都是公共部门和 私人部门的有机结合，二者之间也是相互依赖的
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三、内部性问题。正如外部性因素对市场经 济的影响一样，内部性也同样影响着政府。 内部具体表现为预算增长、大机构规模、控
制信息使用是指转化为有价值的产品或权利。
• 四、政府组织的低效率。政府是唯一拥有
合法暴力的机构，是名副其实的自然垄断
者，垄断同样在政府部门造成了低效率。
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第二节 市场机制、市场失灵与政 府干预
• 一、市场机制有效运行的条件。 • 市场是买卖双方共同决定一项产品价格的
场合。市场机制通过市场供需均衡，使资 源配置达到最有效率的方法。然而，完全 竞争的市场机制的建立是由一系列的假设 在内的，但实际上，经济运作在实际生活 中是不可能完全符合市场竞争的假设，因 而就有了市场失灵。
第三章第三章公共部门的角色公共部门的角色??一一??二二??二二??三三??四四??五五公共部门的性质与需要公共部门的性质与需要市场机制市场机制市场机制市场失灵与政府干预市场机制市场失灵与政府干预市场经济中政府的经济职能市场经济中政府的经济职能政府治理工具的选择政府治理工具的选择政府失灵政府失灵市场失灵与政府干预市场失灵与政府干预第一节第一节公共部门的性质与需要公共部门的性质与需要??一公共部门的性质
2017中国人民大学行政管理考研张成福《公共管理学》讲义 -
第四章公共部门战略管理【考点1】战略与战略管理的基本内涵(注：重点)战略一语，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标。
相比较而言，战术或策略，意指赢得局部或某一战役的低层目标。
战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。
从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术，而战术或策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。
一般而言，战略管理可视为管理者有意识地政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为，也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。
【考点2】战略管理与非战略管理，战略管理与战略规划，战略管理与功能管理（注：重点）【考点3】战略管理的基本特征(注：重点)第一、战略管理是未来导向的。
第二、战略管理着重于较长远的、总体的谋略。
第三、战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。
第四、战略管理是直觉和理性分析的结合。
第五、战略管理是持续性与循环性的过程。
第六、战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。
【考点4】公共部门重视战略管理的原因(注：重点)第一、更加复杂和不确定的环境。
第二、公共部门角色的变化。
第三、国际化和国际竞争力的挑战。
第四、公共利益的挑战。
【考点5】公共部门战略管理过程战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步骤。
管理学家斯蒂芬·罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：确定组织当前的宗旨、目标和战略；分析环境；发现机会和威胁；分析组织的资源；识别优势和劣势；重新评价组织的宗旨和目标；制定战略；实施战略；评价结果。
为了简化起见，我们从四个主要环节或阶段分析战略管理过程。
1、环境分析对于公共部门而言，环境包括一般环境和具体环境两个方面。
一般环境指社会的、一般的或宏观环境层的力量。
具体环境指对公共部门的决策、管理发生直接影响的力量或因素，包括组织内部的环境。
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着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对 充分的管理自主权。 公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务 和责任。这是公共管理区别于私管理的一 个重要特征。而私营企业和组织往往是个 人利益最大化的追求者。
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1.3 公共管理的特质以及 与私部门管理的区别
政治权威与经济权威
公共管理以国家强制力为后盾，具有公 权力，私组织则没有。 公部门的权威来自 制度与法律的授予，而私部门则是来自经 公共管理硕士（MPA）系列教材
公共管理学的特质 1. 公共管理是以整合性的概念。 2. 公共管理是将私部门的管理手段运用于 公部门。 3. 公共管理重视与外部环境的关系，强调 以最高管理者的战略设计、政策设计为焦 点。
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4. 公共管理不完全等于“政府管理”，而 意味着一种新治理。 5. 公共管理强调价值调和与责任。 6. 公共管理关注政府改革和政府再造。 7. 公共管理是以科际整合的研究领域。
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休斯的观点
与管理相比，行政的范围更狭小、 功能更有限，因此，从公共行政到公共 管理的变化意味着理论和功能的变化。 公共行政的焦点在于过程、程序以及顺 序，而公共管理包括得更多。公共管理 者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果 以及为达成结果而承担的责任。
多元理性与经济理性
公共部门处在社会各种力量作用的核心， 承担着社会价值权威性分配的职责，所以 政府理性往往是多元的，应考虑各种利益 和价值的平衡；而私部门的管理大多为工 具的经济理性，往往较少顾及其他理性的 考虑。
公共管理学讲义教程
有效提供公共产品，以维持、保证、推动社会快 速、健康、可持续发展的社会活动。
（3）就其运行机理而言： 行使社会公共权力对社会共同活动领域进行有效
配置、治理，以保证公共利益最大实现的过程。
三、公共管理的运行机理
决定公共管理是否成为科学，能否发挥效用， 有无价值、意义的关键因素。
源——来源、投入生产、社会活动 过程中能带来资金、财富增加的因素。
管理就是对组织资源进行有效配置和处理
时间 财力
市场 人力
政策 物力
文化
关系
信息
2、管理的入门效应
目的效应
决定： 手段服从目的
水桶效应
稀缺：缺一不可
竹竿效应
重要：关键因素
管理的核心问题：
人力资源是社会和组织最重要的战略性资 源。以人为本、以人为中心。把人力资源配 置好、统御好，获得最大的使用价值、经营 价值是组织发展的核心。
一 管理及其基本理念 二 公共管理及其政务原理 三 公共管理的运行机理 四 中国公共管理的研究前沿和实践创新
第三讲：公共管理过程和操作原理 一 公共管理职能及其中国政府职能定位研究 二 公共管理主体及中国行政体制改革探究 三 公共管理过程及中国行政效率提升的探索
第四讲：公共管理的实践范畴 一 公共人力资源管理和我国人力资源开发 二 财政管理和我国财政体制的完善 三 土地资源管理和我国土地资源功能的发挥 四 社会管理和中国社会保障体系构建
（3）、公共权力的变迁及其复杂化
社会分化过程中的权力分化：
人类创造了权力，同时人类也创造了权力的变异
公共权力分化成为了公众权力、政治权力、 阶级权力、国家权力
生产力 的发展
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管理者对质管的认识和决心，决定了 员工的 质量意 识。2020年11月10日 上午7时 38分20.11.1020.11.10
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闭着眼睛捉不住麻雀，不学技术保不 了安全 。2020年11月10日星 期二上 午7时38分48秒 07:38: 4820.11.10
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安全伴君一生生命只有一次。2020年11月上 午7时38分20.11.1007: 38Nove mber 10, 2020
第五章 公共政策的设计、执行与评 估
• 一、 公共政策的性质 • 二、 公共政策问题的建构 • 三、 政策规划与设计 • 四、 公共政策执行 • 五、 公共政策评估
第一节 公共政策的性质
• 一、公共政策的性质。 • 1、公共政策是公共权威当局所进行的活动。 • 2、公共政策的选择行动是有意识的行动。 • 3、公共政策是问题导向的。 • 4、公共政策包括了公共权威当局的作为或
第三节 政策规划与设计
• 一、政策规划与设计的特性。
• 1、政策规划是目标导向的。 • 2、政策规划的变革取向。 • 3、政策规划的选择取向。 • 4、政策规划的理性取向。 • 5、政策规划的群体取向。
二、政策规划的原则。
• 1、公正无偏的原则。 • 2、人民受益原则。 • 3、劣势者利益最大化原则。 • 4、分配普遍原则。 • 5、持续进行原则。 • 6、人民自主原则。 • 7、紧急处理原则。
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重视合同，规范运行，确保质量，信 誉承诺 。2020年11月10日星 期二7时 38分48秒Tuesday, November 10, 2020
二、政策问题建构的方法。
• 1、以“问题感知”体悟“问题情境”。 • 2、以“问题搜索”认定“后设问题”。 • 3、以“问题界定”发现“实质问题”。 • 4、以“问题陈述”建立“形势问题”。
三、政策问题诊断的误差。
• 1、组织结构。 • 2、意识形态。 • 3、无知。 • 4、信息太多。 • 5、噪音干扰。 • 6、时间落差。 • 7、逃避问题。 • 8、隐蔽问题。 • 9、虚假问题等。
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品质是做出来的，不是检验出来的。20.11.1007:38: 4807:38Nov-2010-Nov-20
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以人为本，重在平安。07:38:4807:38: 4807:38Tuesday, November 10, 2020
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勤俭节约、爱护公物。以厂为家，共 同发展 。20.11.1020.11.1007: 38:4807:38:48Novem ber 10, 2020
政策执行模式强调应该给与基层官员或地 方执行机构自主裁量权，使之能够适应复 杂的政策情境；中央的决策制定者，其核 心任务并不是设定政策执行的架构，而是 提供一个充分的自主空间，使基层官员或 地方执行机构能够采取适当的权益措施， 重新建构一个更能适应执行环境的政策执 行过程。这两种方法各有优劣。
二、影响政策执行力的因素分析。
三、理性政策规划的基本步骤。
• 1、决定目标。 • 2、估计需要。 • 3、确定目的。 • 4、设计方案。 • 5、评定后果。 • 6、选定方案。 • 7、设计执行。 • 8、评估。 • 9、回馈。
第四节 公共政策执行
• 一、政策执行的理论模式。 • 1、自上而下的政策执行模式。古典行政理论认为
• 1、政策问题的性质。 • 2、政策执行的资源。 • 3、政策沟通。 • 4、政策执行人员的意向。 • 5、政府组织结构。 • 6、政策标的团体的顺服程度。 • 7、经济、社会与政治环境。
第五节 公共政策评估
• 一、评估的意义、特质。
• 政策评估是政策评估人员利用可行的方法
与技术，有系统地收集相关信息，评估政 策方案的内容、规划与执行过程以及执行 结果的活动。政策评估有以下四个基本特 质：以价值为焦点；价值与事实的互赖性； 目前与过去取向；价值的双重性。
不作为的行动。
二、公共政策的类型。
• 1、管制性政策。 • 2、自我管制的政策。 • 3、分配性政策。 • 质。 • 对于政策问题的性质，传统的政策分析者通常将
公共问题视为封闭问题或第一类问题，或称之为 “温顺的问题”。也即是说，传统上对政策问题 性质的认定，基本上是将政策问题视为结构良好 的政策问题。实际上，当代政府所遇到的政策问 题，其性质是复杂的。邓恩认为当代政策有如下 性质：互赖性、主观性、人为性和动态性等。这 反映了当地政策问题的复杂性。
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烟头虽小，祸患无穷。2020年11月10日星期 二7时38分48秒 07:38: 4810 November 2020
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勤为无价宝，慎为护身符。上午7时38分48秒 上午7时38分07:38:4820.11.10
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整理：区分物品的用途，清除不要用 的东西 。20.11.1020.11.1007: 3807:38:4807: 38:48Nov-20
三、政策评估结果的处理方式。
• 1、政策方案调整； • 2、政策方案持续； • 3、政策方案终止； • 4、政策方案重组。
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抓安全宁流千滴汗，保生产不洒一滴 血。20.11.1020.11.10Tuesday, November 10, 2020
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只有不完美的产品，没有不挑剔的客 户。07: 38:4807:38:4807:3811/10/2020 7:38:48 AM
行政组织为集权、层级的核金字塔形的，上下级 之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定， 下级负责执行；政治与行政分离，政治负责制策 制定，行政负责制策执行；行政管理必须遵循科 学管理的原则，以提高行政效率。政策学者纳米 木拉和思模伍德对自上而下的政策执行模式的作 过阐述。
• 2、自下而上的政策执行模式。自下而上的
• 政策评估的功能
• 政策评估具有非常重要的意义，它的基本
功能在于向政府及社会提供政策绩效的资 讯，使政府重新审视政策目标及政策方案， 以谋求改进之道。同时它还可以作为形成 政策问题或政策建议的基础。
二、政策评估的一般标准。
• 1、效能。 • 2、效率。 • 3、充分。 • 4、公正。 • 5、回应性。 • 6、适当性。