整理讲义-公共政策

公共政策学讲义

题目一：公共政策的功能（具体政策说明）

一、导向功能

导向功能，即指公共政策通过其所具有的特定的强制性的规范，具有对社会公众的行为和社会发展的引导作用。公共政策是社会公共权威机构针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会公共问题所做出的对社会公众行为的规定和准则，而这一规定和准则不仅是社会公众必须执行和遵守的，而且，由于公共政策的目标本身相对于将发生的行为而言是预设的，具有超前性，从而，通过这一公共政策的强制执行和遵守，将社会公众和社会的发展导向预定的目标。这样，公共政策为社会的发展和人们的行动确定了方向，“使整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突、漫无目的行为，能有效地纳入到统一的明确的目标上来，使之按既定的目标有序前进”。可以说，公共政策在社会生活中有着十分重要的作用，社会生活的有序化主要依赖于各种社会公共政策的合理制定与实施，社会经济、文化的进步也离不开公共政策。实际上，我们每个人无时无刻不受到一定历史时期的公共政策的影响，没有公共政策的引导，就没有社会的存在和发展。

政策导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。政策导向功能所包含的内容：

a、规定目标确定方向。

b、教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。

例如先富带动后富政策。

二、控制功能

政策的控制功能是指政策对社会总人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。分为直接控制和间接控制两种。典型的例子是计划生育政策。

三、协调功能

协调功能，即指公共政策对包含于社会公共问题中的各种利益矛盾具有调节和控制的作用。社会的人总是活生生的人，有不同的利益要求，并相应组成为不同的利益集团。而不同个人以及不同利益集团之间总要发生这样那样的利益冲突，而当这些利益冲突所引发的矛盾成为一个社会普遍的公共的问题时，就必须要靠公共权威通过一定的手段来调节，而公共政策就是一个调节公共问题所包含的利益矛盾的一个有效手段。因为公共政策的制定与实施总是要考虑人们的公共利益，它所解决的政策问题本身是公共性的。实际上，公共政策是人们利益相互作用相互趋近的产物。只考虑少数个人的利益要求，不可能形成真正的公共政策。例如民族政策、民主党派政策

四、分配功能

分配功能，即指公共政策能将社会的公共利益按一定的标准对一定的对象进行分割，这是公共政策本质最集中而典型的表现。实际上，公共政策在一定层面上通过解决社会公共问题能对社会矛盾进行调节，根本上正是站在一定的立场上，用强制性的政策来调整了现实的社会利益关系，从而调节的社会成员的利益分配。通常，当利益冲突引起矛盾进而导致特定的公共政策出台后，随着这一公共政策付诸实际，必然是一部分人获得利益，另一部分人未获得利益；或者一部分人获得了较多的利益，另一部分人可能不仅没有增加利益，反而减少了原有的利益。一般来说，作为立足于解决社会公共问题的基点上，对社会公共利益进行权

威性分配的公共政策，为了减少社会成员的利益磨擦和冲突，必须站在公正的立场上发挥利益分配的作用。

五、象征功能

政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。它仅仅在于影响公众的看法、观念或思想意识。例如我国推广的普通话政策，关于国旗、国徽的政策等

题目二：某一政策为例分析其政策系统（主体、客体、环境）

公共政策系统的构成（具体政策）

一、政策主体

政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。（1234为官方的政策活动者，567为非官方政策活动者）

1．立法机关

立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。

立法机关是政策主题的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。

2．行政机关

在西方，特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分。

3．政党

政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。

4.司法机关

作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。

在美国，司法机关（法院）能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大的影响；通过判例对经济政策（财产所有权、合同、企业、劳动关系等）和社会政策（如福利政策、基础设施建设等）产生影响。

法院不仅参与政策制定，而且在期中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。

5．利益团体

所谓利益集团，就是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。（阿尔蒙德）

“利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一直的社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。”（厉以宁）

利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织，其目的在于建议、维持、增进共同利益和共同态度所蕴涵的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。

利益集团影响政策制定的方式（即如何表达自身利益的方式）是多种多样的，而如何表达利益的问题，实际上就是一个政治参与的问题。一般情况下有：

(1)通过本团体在各种代表机构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案

(2)通过社会舆论表达本团体对某个问题的观点或见解，力图说服政府采纳；

(3)对社会规范价值重新加以界定；

(4)用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。

在某种特殊、紧急的情况下，也可能由一个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。

利益团体对政策制定的影响力的大小，取决于团体自身所处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况以及运用策略的情形等诸多因素。

利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等。

6．大众传播媒介

大众传播媒介能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层次加工和处理后，再提供给公众的。

大众传播的直接性、迅速性和广泛性使它能够为政策制定创造良好的公众支持环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。

大众传播媒介的“焦点效应”，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接收来自公众的愿望和要求。

大众传播媒介是连接政府与社会的中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散的公众公开表达自己的诉求。

7．公民（选民）

在现代民主国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：

（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以解决。

（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策。

（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程。

（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或者通过制造舆论或游说的方式去影响政策.

（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。

二、政策客体

政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面

1.社会问题

从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。社会问题分类：（1）过失性社会问题和结构性社会问题。