关于我国大型水利枢纽船闸管理体制问题的思考

关于我国大型水利枢纽船闸管理体制问题的思考船闸管理体制问题是一个关系国家和地区经济与社会协调发展的重大和复杂的体制性问题。

其重要性体现在：大型水利枢纽本身所具有的防洪、航运和发电等综合功能，对全国和全流域的经济与社会协调发展具有特别重要的意义。

而船闸管理体制的科学性和有效性，又在很大程度上决定着大型水利枢纽综合效能的发挥。

其复杂性体现在：船闸管理体制问题是长期积累的与利益格局密切相关的历史遗留问题，改革难度很大。

随着长江三峡工程通航日期的临近，尽快解决我国大型水利枢纽永久船闸的管理体制问题已经成为当务之急。

一、现行船闸管理体制的不同观点所谓船闸管理体制，就是有关部门(企业、行政机关或中介组织等)在作为通航建筑物的船闸的运营、维护与管理过程中所形成的责权利关系。

目前我国内河永久性通航建筑物的管理体制主要有“电航分管”和“电航统管”两种模式。

(一)“电航分管”和“电航统管”两种模式的要点“电航分管”模式是指电厂和船闸分别由两个不同主体进行“管理”的模式，即交通航运管理部门负责船闸日常运营管理和维护，但产权归属于水利工程业主的船闸管理模式，如葛洲坝船闸，其产权归三峡工程总公司所属的葛洲坝电厂，而船闸的运营与维护由长江三峡通航管理局负责。

这种模式的要点是：航运管理部门在船闸的运营、维护与管理中所发生的费用与成本，按国家有关规定在电厂(或水利工程公司)的电力成本中列支，而经费标准却是由航运部门和电厂(或水利工程公司)进行讨价还价来确定的(讨价还价的结果还需经财政部驻各地特派机构审核批准。

日前，财政部已经明确取消此项审批制度。

)。

“电航统管”模式是指由水利工程业主(电厂)或交通航运管理部门负责船闸的建设、日常运营管理和维护，产权也属于业主(电厂)或航运管理部门的船闸管理模式，前者如湖南五凌水利开发有限公司五强溪电厂，后者如广西桂平、贵港。

这种模式的要点是与船闸的运营、维护与管理的有关费用由船闸的投资方(工程业主)单方负责。

(二)关于两种模式下矛盾焦点的不同理解无论是“电航分管”还是“电航统管”模式，从实际情况看，发电与航运之间都存在着明显的矛盾与利益冲突：“电航分管”模式的矛盾集中在电厂 (或水利工程业主)与航运管理部门之间关于管理主体和经费来源的问题。

航运管理部门认为，通航建筑物作为通航河道的一部分，其基本功能是恢复原有天然河道的通航功能，而交通管理部门作为通航事业的主管部门，理应是通航建筑物的管理主体。

水利工程业主或电厂作为经营性企业，是不能承担事业性职能的。

在管理经费的来源问题上，船闸运行与维护属于公益性活动，其经费应来源于财政。

而目前船闸运行维护经费却来源于电厂，这样造成了“通航管理责任与权利相背离”，“形成航运对电力的依附关系”，“经费不足影响了通航安全运行与管理进步”。

业主(或电厂)却认为，船闸属于水利枢纽的一个重要组成部分，其通航功能是水利枢纽综合功能的一个组成部分，既然船闸的产权属于业主(或电厂)，那么业主(或电厂)就有理由成为船闸运营的管理主体，况且运营与维护从技术上讲并不复杂，业主(或电厂)完全有能力承担船闸的运营、维护与管理。

至于船闸运营管理经费来源问题，业主(或电厂)认为，在“电航分管”模式下，船闸运营与维护费用由电厂生产成本列支，而电厂又缺乏有关经费的足够信息，因此，电厂对与船闸有关的费用成本开支的核拨处于“雾里看花”状态。

交通航运管理部门在没有预算约束情况下，不能排除存在扩大编制、增加运营经费开支的可能性。

“电航统管”模式的矛盾则更多地集中在业主(或电厂)统管船闸后实际上形成的业主(或电厂)的经济效益与航运社会效益的冲突上。

航运管理部门认为，业主(或电厂)负责船闸的运营，会因过分追求发电经济效益而忽视航运畅通所产生的社会效益。

从丹江口枢纽的升船机、万安枢纽船闸和水口枢纽船闸等国内几个典型的由电力部门统管的通航建筑物的运营情况看，航运的发展受到了明显的制约。

“电航统管”的结果是“电力上去了，航运下来了”。

此外，业主(或电厂)由于过分追求经济利益而导致船闸水头、航道深度、枢纽通航安全等隐患。

业主 (或电厂)则认为，所谓“电航统管”后的航运萎缩与“电航统管”没有直接的因果关系，而是由于地区贸易结构、运输市场供求关系变化和替代性运输方式(如公路和铁路等运输方式)的竞争等因素所致。

至于“电航统管”模式下电闸运营主体的确定，可由业主或电厂采取委托方式解决，如电厂可以委托航运管理部门进行电闸的具体运营管理。

(三)电航矛盾的产生根源我们认为，造成电航矛盾长期得不到根本解决的主要原因是：第一，法律法规不健全。

法律法规是界定行为主体责权利边界的最基本依据，是行政管理机关依法行政的依据，是事业单位履行其事业职能的依据，也是经营性企业追求和保护合法权益的依据。

目前我国在通航建筑物的管理领域里，还没有建立起一个完整的法律法规体系，在船闸的建设、维护与运营中，有关利益主体的责权利边界并不清晰；航运管理部门和电力企业之间到底是什么关系，是行政管理者与相对人的关系，还是委托代理的契约关系，于此缺乏明确的法律论据；航道管理中正常的事业性收费缺乏统一透明的标准；对于碍航和断航情况下的补偿问题缺乏依据；对于船闸运营主体的开闸率、水位、航道深度等操作规程也没有明确规定。

目前，关于航道管理和养护的法律依据还是国务院 1964年3月3日颁布的《国务院关于加强航道管理和养护工作的指示》，其中一些规定已经与形势不相适应，需要调整。

第二，电力体制改革的推动。

多年以来，我国电力工业像电信、民航、邮政、铁路等行业一样属于自然垄断性产业，发电、输电、配电和售电环节的计划性和垄断性很强，水电企业没有成本和竞争压力，电厂对于负担航运管理部门的船闸运营费用并不敏感。

而随着电力体制改革的不断深入，特别是发电环节的市场准入和竞价上网，在利润最大化的利益驱动下，电力企业开始感受到成本和市场竞争的压力。

加之，水电企业陆续改制为独立经营的法人实体，它们要在日益激烈的电力市场竞争中寻求生存与发展空间，在这种情况下，船闸运营费用就成为电力企业的一块“心病”。

第三，企业产权制度改革带来的观念冲击。

当竞争性产业已经在产权制度改革上走出很远了之后，水利工程业主和电厂发现，一个问题始终困扰着他们：既然业主是产权人，那么为什么所有者没有自主运营权?如果承认业主拥有完整的产权，那么在船闸的运营上，业主就有权决定由谁来承担船闸的运营，那么业主与航运管理部门的关系就演变成了委托与代理关系，而后者又是一个行政管理部门，这样就出现了一个悖论，行政执法者被行政相对人所“俘获”。

第四，事业单位体制改革的压力。

随着事业单位体制改革的加快，事业单位也越来越贴近市场，特别是1998年国家机构改革以来，事业单位依靠全额财政拨款度日越来越困难。

在这种情况下，事业性收费就成为事业单位在市场中求生存的根基。

而船闸属于一种免费的社会公益事业，在这种情况下，船闸的运营、维护费用就成了航运管理部门的一个卸不下的“包袱”。

第五，财政压力。

既然船闸运营属于免费的社会公益性事业，那么，公共财政就应当承担其正常的运营与维护经费。

从美国田纳西河通航管理体制的经验看，负责船闸运营与维护的美国陆军工程兵的经费来源于联邦财政拨款。

而从目前我国中央财政来看，尽管近年来，中央财政的增长速度较前几年明显加快，但是总体上看，中央财政的压力仍然很大，扩张性财政支出、基础设施投资、公务员加薪、教育支出、科研与开发支出、农业与农民支出等等逐年增加。

在这种情况下，从中央财政争取船闸运营费用的可能性大大降低(必须争取国家出资)。

二、几个认识问题(一)船闸的性质我们赞成将船闸等通航建筑物视为交通航道设施而非水电工程设施的观点(王金文《对船闸属性和管理主体以及资产归属问题的探讨》，载于《综合运输》杂志，2001年第10期。

)。

这是因为，从哲学意义上讲，对事物性质的判断应该从其主要矛盾和矛盾的主要方面来把握，而不是次要矛盾和矛盾的次要方面来认识。

就船闸而言，主要矛盾是发电与航运的关系，而矛盾的主要方面是船闸到底用来作什么，是用来通航还是用来防汛和发电。

答案是简单的，即船闸的最基本功能是航运，用来恢复与补偿因水利工程枢纽给天然河道的通航造成的影响，这在《水法》中已经明确指出。

尽管从实物形态上看，船闸等通航建筑物与水利枢纽在物理上是连成一体的。

船闸具有明显的社会公益属性。

船闸的公益性与天然河道的属性是一致的。

它的建设与运营是为了最大限度地满足社会公众对河道通航的基本需求。

船闸的公益性使其具有了经济学意义上的“公共物品”的属性。

船闸的社会公益性使其不能象一般经营性物品或私人物品一样，通过排他的制度安排取得服务特定群体的经营性收入。

(二)“管理权”与“管理体制”尽管目前航运主管部门与水利电力部门在船闸管理问题上长期存在激烈的争论和明显的利益冲突，但实际上，双方对于矛盾根源的看法却是一致的，即船闸的管理主体到底是谁，以及船闸管理经费到底应该来源于哪里。

我们在实地调研过程中发现，水利电力部门(电厂)和航运管理部门双方有关人员都经常提及“管理”一词，然而实际上双方对于“管理”这一概念的内涵与外延的理解却存在明显差异，而正是这种差异导致了双方立论的根本对立。

根据我们的判断，航运管理部门所说的“管理”是包括了船闸的运营与维护(即“运营管理”，operation)，以及由于船闸本身的通航功能所引伸出的行业管理(即“行政管理”，administration)。

而业主或电厂方面所说的“管理”则主要指船闸的运营与维护。

如果前者所说的管理是一种广义上的理解，那么后者明显是一种狭义上的理解。

我们认为，船闸的“管理权”主要包括产权(所有权)、运营权和行政管理权三种法律关系，这三种法律关系的不同组合，对应着不同的管理体制。

通常管理体制主要由管理主体、管理客体和管理对象三个要件所组成。

因此，具体到船闸的管理体制问题上，“电航分管”和“电航统管”模式是两种完全不同的产权安排，与之相应的产权归属、运营方式和行政管理关系组合是不同的，管理主体、管理客体和管理对象也都是不同的(见表1)：表1：两种船闸管理模式的管理权与管理体制构成表(三)运营权与行政管理权我们认为，运营权与行政管理权是完全不同的两种法律关系：运营权是基于对通航建筑物的实际运营而产生的权利关系，通过对船闸的直接运营与维护，发挥其通航职能，这类似于企业的经营权。

根据所有权与经营权分离的原则，业主(产权人)不必直接行使经营权，可以通过委托——代理关系交由专业经营机构进行经营(是不是采取委托行为，其最终决策在业主)。

从法律关系上看，运营管理权的建立与废止是建立在合同法和物权法基础上的，它本身具有阶段性、临时性、内部性和非强制性，即随委托——代理关系的建立而建立，也随委托——代理关系的消亡而消亡。