浅析我国城市轨道交通建设投融资模式

浅析我国城市轨道交通建设投融资模式

发表时间：2018-08-14T09:48:53.767Z 来源：《建筑模拟》2018年第12期作者：陈铎

[导读] 城市轨道交通因安全、便捷、舒适、准时等公益性特征明显，建设轨道交通已经成为当前解决城市交通问题的重要举措，但需筹集巨大的建设资金制约了轨道交通的发展。

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摘要：城市轨道交通因安全、便捷、舒适、准时等公益性特征明显，建设轨道交通已经成为当前解决城市交通问题的重要举措，但需筹集巨大的建设资金制约了轨道交通的发展。本文结合轨道交通建设投融资现状，分析了投融资模式和问题，提出了轨道交通投融资解决思路和对策。

关键词：轨道交通；投融资；模式

我国的城市轨道交通建设热潮始于20世纪90年代末期，截止2017年底，我国城市轨道交通营业里程达到5021.7公里，2017年中国城市轨道交通完成建设投资4762亿元，在建线路6246公里，可研批复投资额累计38756亿元。

1我国城市轨道交通投融资模式

目前我国城市轨道交通建设投融资主要有政府直接投资、政府主导的负债投融资、政府主导的市场化投融资和投资主体多元化下的市场化投融资等模式。

1.1政府直接投资模式

政府直接投资模式是指政府直接投入财政资金用于城市轨道交通建设，并由非营利性项目公司代表政府管理城市轨道交通的一种投融资模式。因轨道交通建设资金需求巨大，地方财政用于公共基础设施建设的财力资金有限，该模式在目前国内外轨道交通建设投融资中已很少被采用。

1.2政府主导的负债型投融资模式

政府主导的负债型投融资模式是指以政府背景的国有公司为主体，多渠道筹集项目资本金，负债资金通过银行贷款、发行企业债券等债务手段予以解决。该模式在财政投入资本金后，可利用政府的信用吸引银行贷款，充分发挥财务杠杆作用，完成项目投资建设，有利于缓解政府即期现金支出压力。

1.3政府主导的市场化投融资模式

政府主导的市场化投融资模式主要是指由政府或具有政府背景的国有公司发起，市场化主体投入资金完成全部或部分项目建设的投融资模式。该模式在一定程度上实现了项目投入方的多元化和项目经营运作的市场化，常见的运作方式有BOT（Built-Operate-Transfer）、PPP（public private partnership）等。

1.3.1 BOT模式。BOT模式是项目所在地政府将一个轨道交通项目的特许权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。政府在特许期内对项目仅拥有监督权。

BOT模式可以有效缓解政府在轨道交通项目建设的资金压力，吸引大量民间资本参与到项目建设中，将先进技术和管理经验引入项目中来，提高整个项目的资金使用效率以及运营效率。但BOT模式有明显劣势：一是项目整体融资成本、综合成本高；二是政府仅有监督作用，对项目没有实际控制权。

1.3.2 PPP模式。PPP模式是指基于轨道交通准公共产品的经济特点，由政府负责公益性部分的投资，由社会投资者负责营利性部分的投资并负责经营管理，通过科学合理的风险保障、收益调节机制的设计，建立适当市场竞争机制。

PPP融资模式中政府与私营企业之间的关系从监督与被监督、控制与被控制的关系转变为合作关系。在合作中，双方共担风险，分担责任。基于城市轨道交通其准公共产品公益性和经营性的双重特性，PPP模式是在政府主导的前提下进行市场化投融资相对切实可行的一种方式。但是，PPP模式组织形式复杂，管理协调困难，项目回报率难以设定，需要多轮磋商，操作难度较大。

1.4投资主体多元化下的市场化投融资模式

该模式最主要通过对现有的国有地铁企业进行股份制改组或组建股份公司，通过存量或增量发行股份吸收社会资金，实现投资主体多元化，并在运营中引入市场竞争机制，实现政府调控下的市场化运作。

该模式有明显的优势：一是通过投资主体的多元化和经营运作的市场化，可以充分改善轨道交通投资和经营的效率。二是政府部门在实现投资主体多元化的过程中，通过出售部分股份收回资金，从而一定程度上充实了政府部门继续投资的资金实力。三是随投融资主体多元化格局的形成，市场化运作环境也将逐步改善，从而推动其他领域的市场化进程。

2轨道交通投融资现状和问题分析

通过我国城市轨道交通项目投融资模式分析和有关数据统计，我国在投融资模式方面存在以下问题：一是城市轨道建设资金多为政府资金，致地方政府所承受的财政压力较大。目前，轨道交通投资大多靠出让土地收益以及基于政府信誉进行融资贷款，导致轨道交通在建设资金方面存在较大的债务风险。二是在投融资体制改革中，政府和企业定位不清晰。轨道交通建设和运营的主体不明确、责任界面不清晰，导致政府与企业在投融资问题上经常存在一定的分歧，同时轨道运营方式缺乏有效的激励机制，导致其运行及维护较为紧张，很难实现市场化。三是民营企业参与较少。主要是项目投资成本大、回报周期长、经济效益差，对投资者吸引力不够。四是国家城市轨道交通投融资政策法规不够完善，缺乏相应的保障措施和规范化的合同文本，投资行为存在不爱法律保护的风险。

针对国家轨道交通行业投融资的现状，如何解决轨道交通投融资存在的问题，需要尽快探索出适合我国国情，能够实现城市轨道交通快速可持续发展的投融资创新思路和对策。

3城市轨道交通投融资解决思路和对策

一是公平的风险分配是合作关系成功的必要前提。在轨道交通领域内的公私合作关系中，客流量和票价两个因素是社会投资者投资轨道交通项目能否取得预期收益的关键，而这两个因素在很大程度上受到政府的调控和管制。因此，政府需要在法律层面上有相应的政策保障措施，保护双方利益。二是国家应出台相应的扶植政策。包括给予轨道交通项目公司一定比例的长期、低息贷款；减免轨道交通设施营运收益的税收；给予轨道交通项目公司某些物业方面的特许权和自主决定票价的权利等。三是提高外贷项目管理水平。要把好贷款初审