浅议清远市乡镇政府职能的转变

目录一、清远市乡镇政府职能转变存在的问题 (1)（一）乡镇政府职能自身包袱过重，压力过大 (2)（二）乡镇政府管理体制不够健全，责权不统一 (2)（三）乡镇政府权力有限，被动行政 (3)（四）乡镇干部素质队伍普遍偏低，专业技能人员偏少 (3)二、清远市乡镇政府职能转变存在问题的原因分析 (3)（一）农业税取消后对乡镇财政带来影响 (4)（二）职能界定不够清晰 (4)（三）乡镇政府职能转变的内在动力不足 (5)（四）乡镇干部选拔、培训机制严重缺失 (5)三、促进清远市乡镇职能转变的几点建议 (6)（一）加大乡镇政府的财政投入，为乡镇政府提供雄厚的基金 (6)（二）改革县（区）乡（镇）体制，规范明晰各自权力范围 (7)（三）更新公共管理理念，强化乡镇政府机关服务职能 (8)（四）加强乡镇干部的培训，提高干部职工的综合素质 (9)浅议清远市乡镇政府职能的转变【内容摘要】乡镇政府职能的转变，在农村税费改革之后，受到乡镇政府财政能力的极大限制，也受制于乡镇政府权责不对等、内部体制滞后于当前形势的发展要求。

但乡镇政府的职能转变势所必然，关键是要找准乡镇职能转变的突破口，从加大乡镇政府财政力度的投入、体制改革、转变乡镇干部观念、建立合理的工作考核机制入手，着力解决目前乡镇政府职能转变面临的困境。

乡镇机构改革是从源头上和制度上防止农民负担反弹，巩固农村税费改革成果的一项根本性措施；是密切党和政府与农民群众的关系，巩固党在农村的执政基础，提高党的执政能力的必然要求；是深化农村管理体制改革，维护农村稳定，加快社会主义新农村建设的重要保证。

【关键词】乡镇政府职能转变公共服务型政府农业税减免以来，乡镇政府改革在机构精简、人员分流等方面取得显著成效，但是职能转变仍未取得实质性的突破和进展，无论是职能转变的进程，还是职能转变的效果都难以与社会经济发展相适应，一些地方在某种程度上已经陷入转变的困境。

推动乡镇政府职能转变，是农村税费改革后乡镇政府面临的重要问题。

乡镇机构改革是一个十分复杂的系统工程，它涉及方方面面的问题，因此，改革的视角必须立体的，即从多个角度、多个坐标、多个层面进行立体改革，不仅要对现行乡镇机构进行改革和调整，而且，也是更重要的要从体制上、制度上根除乡镇机构运行的羁绊，要充分考虑其改革的整体性、系统性、协同配套性和超前性，将条条的改革、块块的改革、制度机制的创新三维改革有机结合，形成合力，只有这样，才能达到标本兼治的效果，才能使改革真正地走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀’’以及“循环改革”的怪圈。

一、目前乡镇政府职能转变存在的问题乡镇政府从其职能上来说，特别是在税费改革之后，主要是“管治”与公共服务。

例如从清远市清城区横荷街道办事处的相关部门调查中发现，有大部分的干部职工认为乡镇政府的职能是提供公共服务，这也就意味着绝大多数的乡镇干部在观念上已经有了一个较大的转变。

但要真正实现乡镇政府职能的转变，乡镇干部的观念的转变只是其中的一个因素，本人认为当下制约乡镇政府职能转变的问题主要有以下四个方面：（一）乡镇自身包袱沉重，压力过大在清远粤北山区，尤其是清远市“三连一阳”等偏远地区的乡镇财政非常紧张，入不敷出，仅仅是处于保吃饭，保运转的境地。

有的乡镇主要领导反映，为保工资，保运转，整天东奔西跑，到处东挪西借，根本没有时间，没有精力研究发展和考虑服务问题。

另外，由于历史原因，办企业亏损，担保贷款，垫付各种税费等，形成了乡村的巨额债务可用财力难以保证正常运转，谈不上偿还债务，更无法提供资金来发展经济。

服务农业，更是有愿望没有能力，有想法没有办法。

这样的一种财政状况，首先干部个人的基本生活问题都难以解决，更别说要积极投身于新农村建设的工作中。

（二）乡镇政府管理体制不健全，责权不统一当前，乡镇政府处于有责无权、以有限的权力承担着无限的责任的状态。

乡镇政府管理着成千上万入口，责任不可谓不大，要做的事情不可谓不多。

然而上级政府对于乡镇政府的要求是“既要马儿跑得好，又要马儿不吃草”。

例如清城区部分乡镇没有设立环保部门，即使设立了环保办也无执法权，一旦其辖区内出现污染问题，则由各街镇负责，这就造成了有责无权、责权不对等的弊端。

（三）乡镇政府权力有限，被动行政乡镇政府作为最基层的政权组织，在支配性政府体制下，乡镇政府在政府间的行政关系中处于最底层的弱势地位，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号失令。

乡镇政府需要处理的突发性、应急性的事务非常多，自身工作安排经常被打乱，工作的自主权很小。

尤其是上级的考核指标过多过滥时，乡镇政府只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种检查评比上，而没有足够的时间去谋划本地区的发展。

各个街镇的乡镇政府，都将招商引资作为中心工作，细分到各个乡镇，直接与主要领导的政绩挂钩，动辄上千万甚至上亿的招商引资任务，对于很多乡镇来说，其实是不可能完成的任务，无疑会牵扯乡镇政府的大量精力。

（四）乡镇干部队伍素质普遍偏低，专业技术人员缺乏知识决定命运，当前政府综合能力的竞争离不开一些高学历，高级专业技术人才的竞争。

这些年来，乡镇干部的素质有了较大改善，但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还难以适应。

不少乡镇干部年龄偏大，没有接受过正规的大学教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，不懂电脑，不上互联网，思维模式难以做到与时俱进。

同时，乡镇干部长期习惯行政推动式的工作方式，主动为农民服务的意识、竞争意识和开扩意识还没有完全树立，服务本领缺乏，服务质量低下。

二、乡镇政府职能转变存在问题的原因分析束缚乡镇政府的职能的原因是多方面的，有历史造成的必然，也有现实发展的制约。

有管理体制方面的缺陷，也有领导行为的障碍。

概括来讲，主要有以下几方面（一）农业税取消后对乡镇政府财政道路的影响自从农业税废除之后，对全市的乡镇政府来带来一种巨大的考验。

由于乡镇的经济基础薄弱，乡镇财政收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源；工商税收占乡镇财政收入比重很小；分税制改革后，留给地方的是些小税种，税源零散，征收成本高、难度大、数额小。

农业税的废除对乡镇财政收入无疑是雪上加霜。

如清城区横荷镇曾经因免征农业税后财政入不敷出导致拖欠干部工资半年多。

然而，在乡镇财政收入增加难的同时，乡镇财政支出口径依旧。

农业税的废除使乡镇财力在税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转移支付资金有限。

在乡镇政府职能还没完全转变、乡镇机构改革没有到位之前，农业税的废除，无疑给乡镇财政以致命的打击。

收入减少，而支出依旧，或者说乡镇就是处于一种财权与事权不相符的窘境口如何保证足够的资金维持机构正常运转已是个难题，对乡镇政府履行职能，保证农村社会公共产品和公益事业资金需求的负面影响就更加突出。

（二）职能界定不够明晰随着乡镇机构改革的深入，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离。

实行了垂直管理，但是这些行政职能的责任和义务却没有随之脱钩。

由于乡镇机构设置、职能设定和政府行政行为立法的相对滞后乡镇政府逐步演变成一个权力“空壳化”、责任无限化的行政组织，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。

这种职能弱化、责权分离的趋势在进一步加剧，直接影响到了乡镇政府行政职能的有效发挥。

例如属于乡镇中心工作的计划生育，在乡镇改革之前，乡镇干部到村组可以采取很多行政手段，对农民强制执行。

现在，计划生育在乡镇工作中，仍然是头等大事，属“—票否决”之列，但是，乡镇干部为完成工作所享有的权限是极其有限的。

（三）乡镇政府职能转变的内在动力不足但凡改革，总有利益的受益者和受损者，在基层政府的职能转换过程中，涉及各种利益的再次分配，这往往意味着损害有些部门及官员的利益。

从某种意义上讲，是个人权力重新分配和利益格局重新调整的问题。

在职能不转变的情形下，乡镇政府所拥有的配制性资源和权威性资源较多，因而上门“烧香拜佛”的人络绎不绝。

职能转变必然有许多入因此而权力削弱、利益受损，这必然使得他们难免有失落之感、不方便之感，心里不平衡。

乡镇转变政府职能意味着国家工资以外的非预算收入的丧失。

乡镇机构改革，领导职数锐减以及向上升迁的路径和机遇更加有限，导致乡镇政府职能转变的各种可预期收益并不稳定，难以产生足够激励因子促使基层政府转型。

（四）乡镇干部选拔、培训机制严重缺失从干部选拔任用上看，一些受提拔的干部其工作作风，水平能力并不是非常出色，但却会吹会跑会拉关系，结果得到提拔重用，这不是造成“提拔一匹马、气死十头牛”想象。

从制度上看，乡镇领导换一届，制度制定一套，这些制度中相当一部分主要是为了工作“创新”出成果，却不实用，且上下届制度不衔接，造成制度看似很健全，但却成了摆设。

从执政制度上看，由于制度本身的缺陷和领导干部普遍奉行的好人主义，造成执行制度不严，督办检查不到位，监督考评形式化，干部干好干坏都一样。

从乡镇关闭培训上看，一些新提拔的或换届的领导干部的角色错位，而对一般的乡镇干部培训，近年来可以说少之又少，即使有也只是形式，如公务员培训，大家都有这样一种触感：“不知道考的是什么，但都优秀”。

领导的分线培训，都是借培训之名务游山玩水之实。

这些不仅起不到培训实际效果，反而败坏学风。

三、促进乡镇职能转变的几点建议促进乡镇政府职能的转变面临着诸多的困境，但只要找准突破口，对症下药，建立高效的服务型乡镇政府并非空谈。

从调研中可以发现，基层干部对如何转变乡镇政府职能，认为最关键的有以下四个方面：（一）加大乡镇政府的财政投入，为乡镇政府职能的转变提供资金1、按照财权与事权相一致的原则，为乡镇配量相应的财力。

在税费改革之后，以农业税费为主要财政来源的乡镇政府更加难以维持，加之许多乡镇还有历史债务，财政赤字突出，影响了行政职能的发挥。

据统计，除了龙塘镇、石角镇、源潭镇等乡镇尚能勉强实现年度收支平衡之外，大部分都入不敷出。

“巧妇难为无米之炊”，财政困难造成了基层政府心有余而力不足，抑制了乡镇政府的公共服务职能的充分发挥，导致行政职能运行缺位，影响了基层政权的有效运转和经济社会各项事业的发展。

2、实行机构改革，减轻机关财政负担。

横荷镇在乡镇改革过程中的做法值得借鉴。

横荷改革总的前提就是减人、减事、减支；对乡镇政府、乡镇站所、教育部门、富余人员进行精简，对实行一次性买断工龄，身份置换，政府也分清该管与不改管的，对不该管的推向社会；乡镇把区划拨的资金用于农村公共服务的招标及管理上。

这种做法使横荷镇机构“大瘦身”，由原来镇财政负担工资福利300多人简到现在230多人，游手好闲之人大大减少，不但大大减轻了乡镇的财政负担，而且也大大的提高了工作效率，使镇的精力更加集中到镇的各项事务管理中。

（二）改革县（区）乡（镇）体制，规范明晰各自权力范围目前的县（区）乡（镇）关系是一种行政领导和附属型的关系。