转变乡镇政府职能

转变乡镇政府职能，建设社会主义新农村

——以玉屏县平溪镇为例

杨 伟

【内容提要】乡镇政府作为最基层的政府，与公众有着直接、广泛、密切的联系，承担着广泛的经济管理和社会服务职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。随着经济快速发展及农村城市化进程的加快，群众民主意识的逐步增强，进一步转变政府职能，更好地为建设社会主义新农村服务，是当前一项紧迫的任务。

【关 键 词】 乡镇政府 政府职能 社会主义新农村

【作者简介】贵州民族学院公共管理学院行政管理专业2002级 杨伟

十六大报告中明确指出：“要进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，形成行为规范、运行协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”在农村实行农村改革和免征农业税后，如何转变政府职能，更好地为建设社会主义新农村服务，是当前需要研究的一项重要课题。

一、建设社会主义新农村对乡镇政府职能的要求

（一）“社会主义新农村”的内涵

新农村的概念，最早在上个世纪50年代提出，上个世纪80年代初，我国提出“小康社会”概念，其中建设社会主义新农村就是“小康社会”的极为重要的内容之一。十六大提出全面建设小康社会，“新农村”的概念再一次引起农村干部的高度关注。农业部农村经济研究中心主任柯炳生说，所谓“新农村”应该包括5个方面，即新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚。①“新房舍”就是农村要因地制宜地建设各具民族和地域风情的居住房，而且房屋建设要符合“节约型社会”的要求，体现节约土地、材料和能源的特征；“新设施”就是要完善基础设施建设，道路、水电、广播、电信等配套设施要俱全；“新环境”主要体现在生态

环境良好、生活环境优美、尤其是在环境卫生的处理能力上要体现出新的时代特征；“新农民”就是“四有农民”，即有理想、有文化、有道德、有纪律的具有现代素质的新农民；“新风尚”就是移风易俗，提倡科学、文明、法治的生活观，加强农村的社会主义精神文明建设。

（二）乡镇政府职能界定

乡镇政府是我国农村最基层政权主要组成部分，是党和政府在农村工作的基础，是党和政府联系群众的纽带和桥梁，与公众有着直接、广泛、密切的联系，承担着国家管理农村社会事务的极其复杂而又十分具体的工作任务，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。

政府职能即行政职能，是指政府在国家、社会生活中所起的基本作用，是国家职能的重要组成部分，是由国情环境、国家的根本制度和社会发展形势等客观条件所决定的，不以人的意志为转移，并且可以分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能四大职能。②乡镇政府职能是指最基层政府的职能，即乡镇政府在一定的历史时期内根据社会环境需要而履行的职责和功能，它反映政府的实质和活动的内容与方向。③从经济学角度看，即在市场经济条件下，政府职能应定位于市场失灵的领域，最大限度地减少市场对经济发展的消极作用。如外部性的问题、市场在提供公共物品上的缺陷、市场过度竞争导致的垄断、收入分配上的不公等问题。普遍认为，政府的职能可以用十六字来概括：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。但是作为乡镇一级的政府，在经济调节方面作用有限。以贵州省玉屏县平溪镇为例，其镇政府职能定位是在遵循和满足权责统一、精简效能、协调规范、统筹兼顾、有利于加快经济发展和便于监督检查的原则下，按照国家深化行政体制改革和转变政府职能的要求，参照县市行政管理职能和充分考虑本镇的客观实际上，从以下三个方面进行界定的，一是定位在落实农民所想、所盼的服务型政府上；二是定位在竭尽全力引导农民致富这个最强烈的愿望上；三是定位在为农民排忧解难以及营造良好发展环境上。总之，政府职能的界定并没有一个固定的理想模式，现实社会经济发展的客观要求是决定政府职能的前提和依据，脱离现实的任何抽象争论都是于事无补的，所以只有在具体的社会发展情况下，正确的界定政府职能。

（三）建设新农村对乡镇政府职能的要求

“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是社会主义新农村的主要特征，要建设好社会主义新农村，乡镇政府应该根据法律法规在贯彻执行党的路线、方针、政策和决定本乡镇经济建设和社会发展的重大问题上，推进民主法制、精神文明建设、社会治安综合管理和计划生育等工作的同时，笔者认为应该把主要精力放在三大职能上：1.发展农村经济职能。科学制定乡镇产业发展规划，继续推进农业结构调整，培育和壮大乡镇龙头企业，加快发展农业产业化经营；建立健全统筹城乡经济发展的相关政策体系，推进乡镇企业改革，大力发展农村个体私营等非公有制经济，加快推进城镇化；加强市场监督，充分发挥支出机制作用，培育农产品营销主体，扩大优势农产品出口，搞活农产品流通等等。2.社会管理职能。保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。依法指导和帮助非政府组织的健康发展，推进乡村基层组织自治；为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。维护社会安全秩序，依法惩处各种犯罪活动；妥善处理突发性、群体性事件；解决好各种利益矛盾和纠纷；在安全生产方面实行严格的监督管理；做好防灾减灾工作等等。3.公共服务职能。把扩大农村富余劳动力就业放在更加突出的位置，加强对农村劳动力的职业技能培训，切实维护务工农民的合法权益；扩大社会保障的覆盖面，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系；加大对教育的投入，提高政府公共教育服务水平，尤其是要提高义务教育的质量和普及程度；加大农业技术的推广力度，加快农村信息化建设，推进农业标准化；逐步将农村合作医疗服务对象扩大到所有农户，使人人享有基本医疗保健；加强对文化建设的财政支持；通过政府投资和组织民间资本参与建设的方式，加大基础设施的建设和供给，加强新农村建设宣传工作，加大新农村建设工作，努力改变农村面貌等等。

二、目前乡镇政府职能转变中存在的主要问题

前文已提到平溪镇政府职能定位在为农民服务的服务型政府、引导农民致富、为农民排忧解难及营造良好环境这三大方面，但在现阶段逐步取消农业税，

取消除烟叶税外的农业特产税后，一方面是乡镇经济调控能力和组织、协调、服务的管理能力减弱；另一方面是乡镇化解农村社会矛盾和维护农村稳定的任务繁重、责任加大；加之乡镇发展条件、发展情况和干部素质的千差万别，乡镇政府职能转变中仍存在以下突出问题：

（一）机构设置不合理、职能抽象、责任模糊。

过去几十年，我国乡级政府的机构设置和管理方式都是建立在计划经济基础上的，这种体制要求政府事无具细，全面包揽，对经济和社会事务进行直接指挥和管理，政府成了无所不能，无所不管的全能政府。在传统的行政管理体制影响下，平溪镇政府设置机构19个，人员188人，政府机构严重臃肿，职能严重交叉错位，人浮于事，形成办事拖拉、遇事推委、公文旅行的官僚主义，文山会海、废话成章的文牍主义和做表面文章的形式主义，导致行政效率低下。有些部门政府官僚主义作风更严重，“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象还普遍存在，人民群众大不满意，党和政府的形象也遭到严重损坏。现阶段市场体制转轨时期，乡镇政府的各种运作制度和规章往往带有计划、市场相混合的印记，其中的逻辑关系不顺和权限界定不清，各种制度、规章也不完善，各职能部门分工亦不明确，导致责任不清，所以其管理经常出现政令抵制、部门冲突、互相扯皮等影响政府权威的现象。

（二）观念陈旧、体制不健全、工作抓不着重心。

计划经济体制影响下，乡镇工作条件与任务不相匹配，“无功不为过，无过就是功”的思想较为突出；管人与管事脱节、事权与财权脱节，还有行政管理与事业单位的概念模糊、人员混合使用，带来干部身份性质不明、工作职责不清等情况。为此，在平溪镇有些干部认为，现在特产税取消了，乡镇政府的权力层层上划，而职责层层下压，应对部门层层加码的工作任务已很不容易，直接面对群众服务又显得力不从心，不懂得如何去服务，整天只忙于转转、看看。有许多干部包村，包的是村干部，只为村干部当好通讯员就算了事，搞产业宣传老一套，抓工作抓不到点子上，服务满足不了农民的需要，与现阶段的工作严重脱节。

（三）领导职数多，而素质不高。

目前，乡镇行政编制多则50人，少的只有25人左右，但乡镇领导职数多的达到十四、五个，少的也有八、九个，约占乡镇行政编制总数的三分之一。在平溪镇政府中，干部退伍军人多，选举式干部多，预招干部多。这“三多”干部占到镇干部总数的65%，且大部分干部只是中专或高中毕业，文化素质低。部分干部宣讲中央一号文件只知道取消农业特产税，落实计划生育只讲一胎化，对政策的精髓，说不明道不白。更重要的是，在长期的以“催粮要款”为主的乡镇工作中，乡镇干部脱离专业工作，即使专业干部也不懂专业特长，如很多农校毕业生不会指导农民修剪桑园，家住农村的干部不懂制茶、种烟技术。还有的干部名为到村服务，实不到村，对群众疾苦不闻不问，能推就推，能避就避。由于没有一定的“利益”关系来约束，单凭一腔政治热情，单凭干部的自身素质，工作难以深入。

（四）乡镇政府对农村的管理方法落后。

建立与现代农业发展相适应的农村科学管理体制，是建设社会主义新农村的一个关键点。目前，建设社会主义新农村面临着许多问题，诸如农业产业化问题、土地问题、农民负担问题、农民素质问题、精神文明建设问题、基础设施建设问题等等，对于这些问题，笔者认为应从发展战略角度考虑，创新适应当前问题的科学管理体制，以适应社会主义新农村的建设。如平溪镇，领导干部大多是退伍军人，思想观念还停留在计划经济时代基础上，依靠经验决策，加上财政的紧张与资源的稀缺，使得政府在工作上不能顾及全局，片面追求短期效益，出现了急于求成、简单化，形式主义思想和行动，影响了新农村建设的进程，既了浪费了资源，又降低了效率。

三、建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变

（一）转变乡镇政府职能的必要性

建设社会主义新农村最重要的是乡镇政府职能的转变，总的来说，是要按照适应社会主义市场经济的要求，转变乡镇政府管理农村的方式。

1.乡镇政府职能转变是建设社会主义新农村的迫切需要。建设社会主义新

农村是提高农业综合生产力能力、建设现代农业的重要保障；是增加农民收入、繁荣农村经济的根本途径；是发展社会事业、构建和谐社会的主要内容；是缩小城乡差距、全面建设小康社会的重大举措。要建设好社会主义新农村，就要加快转变乡镇政府职能的步伐。

2.加强乡镇政府职能转变，是农村市场经济发展的必然。改革开放至今，农村经济向着专业化、商品化、社会化方向迅速发展，广大城乡农民得到了明显实惠，特别是随着中国加入ＷＴＯ，农村经济体制改革的深入，乡镇企业异军突起，农村剩余劳动力从土地上转移出来，农村经济的发展，让基础工作困难重重。农副产品的商品化和传统农业的多元化发展，市场经济体制的逐步形成，这本来是极大的好事，但给新形势下的政府提出了新的挑战。为此，必须加强转变乡镇政府职能，以适应市场经济发展的要求。

3.农村税费改革后，使乡镇政府职能转变成为迫切需要。农村税费改革对减轻农民负担、增加农民收入、规范农村的分配秩序和促进农村社会稳定等方面起到了积极作用，为农村基层组织建设带来了新的生机和活力。但是改革过程中也暴露出了一些深层次的问题，如基层干部的工作作风、领导方式与基层组织新的职能要求不相适应的矛盾；财政收入的明显减少与加强乡镇对村级经济的支持和调控力度的矛盾，所以需要转变乡镇政府的经济职能，以便解决税费改革后农村出现的问题。

（二）乡镇政府职能转变的现实途径

农村、城市都允许一部分先富起来，勤劳致富是应当的。④税改前，农民需要致富，税改后，农民还是要求致富。农民主要希望，一是政府“多予”，即希望多给政策，指明方向；多给资金，积极扶持；多给技术，提高本领；多给信息，加强引导。二是希望乡镇政府加快结构调整步伐，引导农民参与市场竞争，带领农民多业发展。笔者通过调查和不断探索，认为乡镇政府的职能应由“抓事物、抓税收”向“抓产业、抓服务”上转移，由管理型向服务型转变，并将“利益导向加激励机制”引入干部管理中，以更好地为社会主义新农村服务。具体可从以下四个方面下功夫：

1.改革现状机构设置，建立适应经济发展要求的科学合理机构。各乡镇要

立足乡镇实际优势资源和产业重点，按照“精简、便民、效能”的原则，着力构建为民服务的新机构。对过去重复设置、职能不清和工作越位错位的机构进行撤消；对业务工作相近、工作性质相似的机构进行合并；对业务单一、工作量相对小的机构进行挂靠。就平溪镇而言，现有党政综合办公室、社会事务办公室、农牧渔办公室、林业办公室、基础设施办公室、财政税收办公室、计划生育办公室等７个办公室，机构相对臃肿，有人浮于事的现象。笔者认为，应重新整合干部力量，重构乡镇职能，建立党政综合办公室、农牧渔技术服务办公室、社会事务综合管理办公室、基础设施办公室、财税办公室等5个办公室。各乡镇还可根据产业方向，围绕经济发展灵活设置一批产业技术服务队；为农业经济做好产前、产中、产后服务，帮助农民依靠资源发展农村经济。

2.改变管理农村的工作方式。在市场经济条件下，农民群众所愿接受的工作方式不希望是行政命令和空洞说教，而是帮他们寻找致富门路，传授致富技术。民间有种说法“农民想致富，难的是技术，缺的是资金，缺的是服务，靠的还是乡镇干部” ，“带着群众干，干给群众看”，⑤笔者理解为，就是要改变现在干部工作方式，按照产业化、专业化服务的要求，对干部实行包产业、包项目、包技术、包销路等目标管理责任制，并且将“利益导向机制”引入干部管理中，意思是假如干部和农民共同发展一个项目，做好了，盈利了，可得到一定比例的奖金；而如果失败了，会影响其绩效考评，笔者认为：这样一定会看到他们能真心实意的为农民服务，他们的自觉性、主动性都会出来，这就是“利益导向”的作用。总之，要发挥当地资源优势，发展主导产业，增加农民收入，必须将乡镇干部与农民有机结合起来，构建项目、共同经营、共同发展、共同谋利。让乡镇干部真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。如平溪镇舞阳村三组有一户走“敞养圈养”相结合的养殖大户杨兴发，截止2005年6月，羊饲养量60只，牛饲养量13头，猪饲养量11头，鸡饲养量80只，根据杨兴发介绍，畜牧养殖业一项年纯收入40000多元。根据现在的市场，杨兴发还想将养殖业规模扩大，再引进名特优新品种，杨兴发更希望干部与他共同经营，投入一定股份，为他全方位的提供养殖技术和市场信息。

3.提高乡镇干部和农民素质。做好新形势下乡镇工作的前提是不断的做好

提高干部素质和农民素质工作。首先，提高干部素质应着重提高干部三方面的素质：一是政策理论水平的专业技术知识。加强政治理论、科技、市场经济知识的学习培训和实践锻炼，加强农、林、牧产业专业培训，提高乡镇干部在市场经济条件下搞好农林工作的政策水平和专业技能。二是群众工作能力。进一步加强党的群众路线，增强干部的宗旨意识，学会用说服、教育和示范等方法，做好群众工作。三是依法行政能力。加强政策、法律法规的学习和培训，使乡镇干部自觉用法律约束行政行为，用政策来指导各项工作。其次是教育农民提高素质。乡镇政府要围绕知识产业方向，请专家开展短期技能培训班、科技知识讲座等，同时把培育有文化、有纪律、有道德、有理想、讲诚信、懂法律、会技术、能致富的新型农民作为农村工作的一件大事来抓，要通过教育、引导、带典型农民外出考察等方式提高农民整体素质。

4.建立健全乡镇干部管理制度。健全干部管理制度是激发干部工作积极性和工作效益的关键所在，一是对改革中岗位发生变化的干部，实行“三变三不变”的优惠政策，即“变工作岗位，不变干部身份；变工作职能，不变原职务职级；变分配方式，不变开支渠道。”⑥二是建立合理的考核制度。要改革过去数量考核，建立数量考核和质量考核并重制度，坚持以业绩为民取向，以民意为根本，不以票数定格次。对引导农民增收、财政增长做出贡献的干部，实行重奖，并进行评优和职务晋升，使乡镇干部心为民所想，力为民所出。对连续三年考核不合格的予以辞退。三是健全乡镇干部社会保障制度。把乡镇干部医疗保险、养老保险、住房政策等福利待遇落到实处，对乡镇干部子女上学享有与市、县机关干部子女上学同等待遇。领导要对工作不努力的干部批评教育，对工作遇到困难的干部要主动帮助解决。使乡镇干部在艰苦条件下，解除后顾之忧，真正全心全意为人民服务、为民增收、兢兢业业、扎实工作。

（三）转变乡镇政府职能，更好地为建设社会主义新农村服务

1.促进农民持续增收和发展农村经济，夯实社会主义新农村建设的经济基础。

当前农村经济发展缓慢，农民收入偏低，城乡居民收入差距拉大和分配不公的问题，依然表现得十分突出。在此新形势下的平溪镇政府把增加农民收入

和发展农村经济作为头等大事抓实抓好。一是尽快学会了运用经济和市场规律办事，把发展经济的职能交给社会、交给群众、交给市场经济中的经营主体，且重点放在引导农民进入市场，精心创造环境和提供优质高效的服务；二是组织引导农民进行科学化、现代化的农业生产，合理制定农业经济结构调整的规划，谋划切实可行的发展思路，确定重点，培育试点，推广普及实用性科学技术，由过去的行政命令变为引导服务；三是为农民提供准确快捷的信息，不断培育农村经济的增长点，拓宽二、三产业的发展渠道，实现劳动力的有效转移，最终达到本区域产业结构优化和农民增收的双赢效果。

2.大力发展社会公共及集体公益事业，为社会主义新农村建设重点提供公共服务和社会化服务。

按照树立和落实科学发展观，努力建设服务型政府的要求和农业税费改革后乡镇的实际，以及鉴于农村涉及到的如农田水利基本建设、农村道路建设、小城镇建设、科教文卫建设、医疗保障等多方面社会公共事务，平溪镇政府结合自身实际，从以下五方面入手提供：一是进一步将政府职能范围转向公共领域，大力提高公共利益和公共责任意识；二是积极探索、推进部分公共事务的社会化和市场化，将一些专业性、技术性、事务性工作从政府职能中分离出来，交给行业协会或其它中介组织承担；三是由过去偏重于经济发展转向与社会管理并重的整体协调发展；四是及时推行与农民对话沟通制度，通过介绍和通报相关情况，全面听取老百姓的意见和建议，不断改进服务方式，从而有效提高公共服务水平；五是为农民和属地企业提供便利服务，通过不同形式的服务窗口，直接提供咨询、代办、指导、督办及投诉受理等全方位服务，用实实在在的政策服务、信息服务、技术服务、法律服务，保证和促进农村经济的发展水平。

3.加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民。

培养具有有理想、有文化、有道德、有纪律、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村的迫切需要。平溪镇按照培养新型农民的要求，结合本镇农民整体文化素质偏低的实际，从四个方面入手：一是加快发展义务教育，对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对部分贫困家庭学生免费提供课本

和补助寄宿生生活费，同时从大城镇招引高水平教师，强化农村教师队伍的文化水平，进一步改善农村办学条件，进一步健全了农村义务教育经费保障机制；二是开展农村劳动力技能培训，在财政加大投入力度下，建立了政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，并鼓励和引导农民关注和学习新科技、新技能，从而提高农民务农技能，促进农民科学种田；三是繁荣农村文化事业，财政增加了对农村文化发展的投入，增加了对镇文化站、村文化室等公共文化设施建设，设置了信息资源共享工程农村服务点，构建了农村公共文化服务体系，开展了多种形式的群众喜闻乐见、寓教于乐的文体活动；四是倡导健康文明新风尚，引导农民崇尚科学、抵制迷信、移风易俗、破除陋习，树立先进的思想观念和良好的道德风尚，提倡农民养成科学、健康的生活方式，使农村形成文明向上的社会风貌。

4.积极推进农村的民主和法制建设 ，为社会主义新农村建设提供稳定的社会环境。

现阶段的农村由于日常中的村级换届、农村财务、干群关系、两级分化等，从而引发的上访事件逐年呈上升趋势，这些都为地方经济、社会发展带来了诸多不利因素。因此，新形势下平溪镇政府把本区域的社会稳定作为一件大事来抓。一是进行依法行政和普法教育，紧紧围绕建立法制政府和责任政府的目标，严格规范政府的从政行为，对农民采取多种形式的法律教育，不断提高大众的法律意识；二是建立健全调解防范体制，完善村、乡两级组织，充分发挥村民自治和司法调解的作用，及时处理群众来信来访，调解民事纠纷，调查社情民意，扶持弱势群体，加强重点监管，开展综合治理；三是全面推行政务公开制度，把工作的办事程序、办事依据、办事结果、收费标准及时向群众和社会公开，让老百姓依法享有对乡镇政务的知情权和监督权；四是不断强化社会的民主监督作用，凡涉及经济社会发展中的重大项目建设和大额资金使用、重要人事任免及有关群众切实利益的问题，必须主动听取群众意见，自觉接受党员和群众的评议监督；五是配合有关部门做好各类企业的生产安全管理，快捷处理突发事件，保护人民的生命财产免受损失；六是大力发展农村文化事业，活跃农民文化生活，推动本辖区社会主义文化事业健康发展。

注 释：

① https://www.360docs.net/doc/0b6469669.html,/cywz/sxhb/200204/16020.html

② 孙多勇：《公共管理学》，第327页，湖南人民出版社，2004版。

③ 孙多勇：《公共管理学》，第329页，湖南人民出版社，2004版。

④ 邓小平文选第三卷23页。

⑤ https://www.360docs.net/doc/0b6469669.html,/html/main/forumView/2006012539716.html

⑥ https://www.360docs.net/doc/0b6469669.html,/zongjie/diaoyan/200512/12843.html

参考文献：

1、十六大报告

2、朱庆芳主编：《公共基础知识》，中国铁道出版社，2005年版。

3、许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社，1999年版。

4、毕泗生主编:《中国农业农村农民前沿问题报告》，人民日报出版社，2003年版。

5、黄宗智主编:《中国乡村研究》（第二辑），商务印书馆，2003年版。

6、赵苑达主编:《城市化与区域经济协调发展》，中国社会科学出版社，2003年版。

7、浦兴租主编：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社，1999年版

8、闫天池主编：《中国贫困地区县域经济发展研究》，东北财经大学出版社，2004版。

9、https://www.360docs.net/doc/0b6469669.html,/