行政主体实施的其他行为

五．我国的行政指导制度 （一）在市场经济条件下建立、健全行政指导制度 的必要性
1．行政指导是建立和发展社会主义市场经济的 要求
2．行政指导是转变政府职能和行政模式的要求
（二）我国行政指导的法律规定 在宪法层次上。我国现行《宪法》第11条第2
款规定：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督 个体经济。”宪法修正案第1条规定：“国家……对 私营经济实行引导、监督和管理。”宪法第26条第2 款规定：“国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”
在法律层次上，如《中华人民共和国注册会计 法》第5条规定：“国务院财政部门和省、自治区、 直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会 计事务所和注册会计师协会进行监督、指导。”
案例分析： 为让上级领导参观“路边工程”时能够“一览无余”，
邓州市彭桥乡政府领导竟断然下令将沿公路边正在生长的 高秆作物统统毁掉，彭桥乡沿公路的5个村的村民因此遭 殃，他们眼看着已经长至1米高快要出穗的玉米大片大片 地被乡村干部组织人员连根拔起，在这个镇，路两边各50 米的范围内整齐划一地种植着辣椒、花生、烟叶等低秆经 济作物。在柏林村路段，路边50米以内一块一块与低秆作 物相间的高秆作物玉米，均被人连根拔掉，仅这村被毁的 玉米地就有大大小小10多块。遭此厄运的还有中楼、彭桥 等沿路4个村子的村民。
据农民们估计，5个村被毁的玉米地不下百亩。农 民们说，上边强迫我们在沿路50米内种植低秆作物，我 们也没有说不响应。可关键是，我们春天种植玉米时村 里为啥不说一声?现在玉米已经长有1米高了，说毁就毁， 我们的损失谁来赔?
柏林村党支部赵书记提起此事显得很无奈。他说，
毁玉米之事乡里催得急，他也没有办法。记者问：乡里 让毁玉米究竟是什么意图?他回答说：主要是路边样板 田里的高秆作物有碍上级领导检查。其实，我最不想搞 花架子，可是我若不这样，有些领导就有看法。
同，称为主从权合同；如果是行政机关之间达成的行政合
同，称为对等权合同。
2.合同缔结的目的是执行公务，其直接涉及公共利益。
3.合同是在协商一致的基础上达成的。
4.合同适用超越私法的规则。
（2）行政合同概念是否可以成立
行政合同的概念与传统的依法行政有所冲突。
二、我国行政合同的种类 按行政合同的内容，可分为如下几种： 1．科研合同 ２．国家订货合同 ３．公用征收合同 ４．国有土地使用合同 ５．企业承包合同 此外还有行政委托合同、计划生育合同、公共工
所谓行政指导，是指行政主体ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ于国家的法律、政策
的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作 为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。
1．行政主体实施行政指导是根据其职责和承担的具 体任务的要求进行的。
2．多数行政指导行为则是基于法律原则以及行政组 织法上的职能规定作出的，不要求行政指导行为有具体的 法律依据。
（三）订立行政合同可充分调动相对方的积极性和创 造性。
（四）订立行政合同可以使当事人发生争议后，解决 有依据。
四、行政合同的缔结 （1）缔结合同的权限问题 即在法律没有明确授权的情况下，行政机关是否可以
自主地缔结行政合同。 由于严格规则主义的消退，在原理上已经一般性地认
为只要在行政机关的行政职责范围内，行政机关不经法律 的明确授权也可缔结行政合同。但强化程序规则和司法审 查规则，以更好地规范行政合同的缔结过程。
程建筑合同等等。
三、行政合同的作用 行政合同是一种富有弹性的、比较灵活的行政管理方
式，它不象行政命令那样由行政主体单方决定，容易相对 人的积极性，它又不象民事行为那样自由随意。行政合同 的作用可以归纳为以下几方面：
（一）对行政主体来说，订立行政合同可以更好地实 现国家行政目标的实现。
（二）明确双方的权利义务关系而避免双方的不负责 任。
第十五章 行政主体实施的其他行为
第一节 行政指导
材料导入： 1．劳动局在校园开设大学生劳动就业指导窗口，回
答学生关于就业方面的问题。 2．某政府出台《某市五年发展规划》。 3．某市政府提倡本市农民种植苹果，不种植者将取
消土地的承包权。 思考：以上行为是否有法律依据，对我们有什么样的
拘束力？
一、行政指导的概念、特征 （一）概念
规定，“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用 权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”。
③单方面变更、解除合同的权利。 行政主体必须依照法律的要求和公共利益的需要，以 及在给予了相对人一定的补偿后才能变更或解除合同。 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》：“在特 殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律 程序提前收回，并根据土地使用者已使用年限和开发、利 用土地的实际情况给予相应的补偿”。 ④对不履行或不适当履行合同义务相对人的制裁权。 行政机关拥有多种制裁手段，如金钱制裁（违约金和 损害赔偿）、代执行、解除合同 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定， “土地使用者……未按合同规定的期限和条件开发、利用 土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并 根据情节可以给予警告、罚款直至收回土地使用权的处 罚”。
问题
1．行政指导与其他行政行为的界限在于什么? 2．本案中乡政府行为的性质? 3．行政指导的适用范围?
第二节
行政合同
一、行政合同的概念
（一）定义和特征
行政主体与相对一方当事人基于行政管理的需要，依
法设立、变更、消灭行政法律关系的协议。
1.合同当事人必有一方是行政机关。
在德国，如果是行政机关和行政相对人达成的行政合
（亦可称为规制、管理、规范等。）行政指导、调 整性行政指导、促进性（或辅助性）行政指导。
三、行政指导的意义 （一）行政指导是对现行法律不完备的及时补充 （二）行政指导是对某些僵硬法律手段的有效替代 （三）行政指导体现了现代行政管理民主化的发展 趋势 四、行政指导的原则 （一）正当性原则 （二）自愿性原则 （三）必要性原则
3．实施行政指导的宗旨是适应现代市场经济下日益 复杂多变的社会、经济生活对行政管理的需要。
4．行政指导行为不具有强制力，行政相对方可自主 决定接受或配合与否，因而不直接产生行政法律后果。
（二）特征 1.行政性 2.多样性 3.自愿性
二、行政指导的种类 （一）行政指导以其指导层次为标准，分为宏观
行政指导和个别行政指导。 （二）行政指导以其功能为标准，分为管制性
另外，行政合同中行政机关所承担的义务、行使的权 利不得与行政机关依据法律所承担的义务行使的权利相抵 触，否则合同条款无效。
（2）缔结合同的方式
五、行政合同双方当事人的权利和义务 在行政合同中，行政机关和行政相对人的权利义务并
不对等。 （1）行政机关的权利 ①选择合同相对一方的权利 ②监督和指挥合同履行的权利。 我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中