信息公开的法律救济体系的意义与价值

构建行政信息公开的法律救济体系的意义与价值一、行政权与行政救济概念是思维的起点。

一个事物的概念规定着事物的内涵与外延，表明着科学研究的纵深程度与范围。

因此科学研究的重要任务是探寻事物的概念。

在讨论行政救济体系的建立健全前，必须对“行政”、“行政权”予以认识上的界定，以方便论述，同时本文核心在于论述行政救济制度，对何谓“行政救济”学术界所述不一，则需较深入地进行探讨。

（一）行政与行政权“行政”一词在管理学、法学、社会学等很多学科中都是一个重要的概念，各学科出于自身体系所需，对行政的界定并不一致。

例如行政管理学中对“行政”的定义是“行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务、和机关内部事务的活动。

”行政法学界多依马克思的观点给“行政”下定义，认为“行政就是国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。

”，二者相比，前者的范围明显宽于后者。

同时“行政”一词在现实社会实践中的所指更为宽泛，每个组织体的管理、决策、调控活动都可称作“行政”，为此法学界提出了“公行政”与“私行政”之分去进一步明确此概念。

甚为科学，综上，笔者认为行政是指国家行政主体对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控等活动。

行政权简言之就是指行政主体因依法行政而享有的权力。

“行政权萌芽于原始社会的管理权，是伴随着国家权力的产生而产生的”，其体系相当庞大，行政权是国家权力体系中“最活跃、最富有渗透性的权力，”人们日常生活中的各个领域：民政、司法、公安、军事、民族、财政、税务、外资、海关、农林、水利、土地、城建、环保、交通、邮政、劳动人事、商标、文化、教育、科技、卫生、统计等等无一不会受到行政权力的支配。

另一方面，随着国家管理事务的多元化、科技化、专业化，行政权在一定程度上还拥有“准立法权”（quasi－lawmakingpower）和“准司法权”（quasi－judicialpower），“以至于在现代国家，行政机关实际上成了国家的主宰者”，所以有人戏说：行政权得了肥大症。

而规范各项行政权运行的法律法规则内容繁多、体系庞杂、效力不一。

此外，尽管现代法学理论认为个人不能成为权力主体，而只能是权利主体，但因为几千年封建治国思维的影响，我国的行政权表现出了强烈的“权力的非责任化和权力的权利化”的特征，权力异化并且形成腐败的主要诱因。

所以行政失职、行政越权等各种行政违法现象层出不穷，行政权被一些行政主体和行政人不时地滥用和玷污，使行政相对人的权益受侵害成为必然。

有权利受损就应有相应的救济，但目前我国的恢复行政相对人的受损权益的行政救济机制则有诸多问题存在，本文即拟对此制度的建立健全提出一些拙见，以就教于大方。

（二）行政救济对何谓行政救济，整个救济体系由哪些具体的制度、环节构成，近十年来学术界的说法几无差别。

1997年出版的相关书籍中说“对行政救济在理论和实际上并没有一个确切的含义”。

；近一两年的专著、论文中依然认为“关于行政救济的概念，历来缺乏一个公认的定义”。

目前，“行政救济”依然是一个学理概念，学术界亦并没有形成相对一致的观点，有的认为“行政救济主要是在行政机关行政行为违法造成公民权益侵害或不利影响的情况下（也有合法行政行为给公民权益造成损失的例外情形），通过一定的国家机关防止和排除其侵害，以保护和弥补公民的合法权益。

”有的认为“行政救济是指有关国家机关依法审查行政行为是否合法、合理，并对违法或不当的行政予以消灭或变更的一种法律补救机制”。

有的认为行行政救济有广义和狭义两种解释，“广义的行政救济是指国家法律确定的、对因违法或不当行政行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害以及因合法行政行为造成损失时进行救济的法律制度的总和。

在我国，广义的行政救济包括了行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度、行政补偿制度、申诉制度以及揭发、检举和控告制度等。

狭义的行政救济则指从法律救济的本质特征角度予以确认的行政救济，包括了典型的行政复议、行政诉讼、行政赔偿；还包括了出现较晚的行政补偿”。

笔者认为，揭示行政救济的概念，至少应注意以下几个特征：1、行政救济应以行政主体作为或不作为为前提。

此处的行政主体既包括职权行政主体，即有些概念中所说的“行政机关”，也包括授权行政主体。

行政主体当作为而不为之，或不当作为而为之，或作为而不合法，或作为且合法，总之已对行政相对人的权益带来了影响，均有可能启动行政救济程序。

2、救济程序以行政相对人主动启动为主，以行政主体主动进行为辅。

对于行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访等救济程序，应由行政相对人主动启动程序，而对行政补偿，行政机关在作出行政行为时，应就因自身行为而给行政相对人带来的不利影响一并予以处理，否则这个行政行为本身就是违法的，至少是不完善的。

同时此特征也表明，行政救济如果只是“对违法或不当的行政予以消灭或变更的一种法律补救机制”的话，范围就太窄了。

3、行政救济应是由法律法规规定的一系列制度的总称。

一方面行政救济不是一个单一的法律制度，而应是一个大的制度体系，主要是信访制度、行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度、行政补偿制度等。

另一方面，既是法律制度在内容上就应符合法律所应具有的基本要素，申请、受理、处理、执行各个环节都应有章可循，便于操作。

如不符合这一点，某活动即使有救济行政相对人权益的作用，也只能是一种活动，尚不能称其是行政救济体系中的一项制度，如行政相对人在权益受损后的揭发、检举和控告行为。

4、行政救济不应是事前救济。

“救济“一词的中文本意是帮助生活困难的人，，可见救济是有一个需救济的理由的，即有人生活困难；从法学角度看，救济应是一种补救机制，应有一个需补救的前行为，这个行为是作为或不作为的行政行为。

因此，目前的信访制度就不是典型的行政救济制度，因为《信访条例》规定：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

”从文字角度看，“反映情况，提出建议、意见”都尚无特定的行政行为存在，尚未对行政相对人的权益需救济的影响，救济则无从谈起。

综上，笔者认为，所谓行政救济，应是指因行政主体的行政行为给行政相对人的权利或利益带来不利，法律法规规定的对此不利的一系列补救制度的总称。

二、行政救济制度之选择有学者认为“我国现行行政救济机制主要由行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访以及集会、游行、示威五大制度组成。

其中尤以行政复议、行政诉讼和信访制度应用率最高，此三者为行政救济机制的基本制度。

”笔者认为将“集会、游行、示威”看作行政救济体系中的一项制度不合适，如果说集会，游行，示威是一种权益救济手段的话，也是宪法层次的救济手段，而非单纯的行政救济。

此外，行政补偿作为行政救济体系中的一项制度中外多数学者的已形成共识，从前文对行政救济概念的分析中，将行政补偿归入行政救济体系也是适宜的。

（一）我国目前的各项行政救济制度概况以前文所下定义为准，我国现行行政救济机制主要由行政复议、行政诉讼、信访，以及行政赔偿、行政补偿等制度组成。

行政复议救济有1999年10月1日起施行《中华人民共和国行政复议法》作为依据，该法目前的主要不足在于：1、行政复议制度的救济功能有待进一步加强。

在行政复议制度的实际运行中，因工作人员专业素质不高、政府的复议理念缺乏等，使行政复议运行环境不畅，行政复议机构形同虚设；另一方面，因是一种行政系统的内部监督机制，公民对这些复议机构信任程度不够。

2、行政复议机构既不独立也不规范没有相对统一和独立的行政复议机构，我国各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况，多可设立主管行政复议的工作机构，所以实践起来难以协调一致。

3、公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济；新颁布实施的《中华人民共和国公务员法》对这种现象亦未作出变革。

4、行政复议对抽象行政行为只作极有限的监督《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政行为有限纳入了行政复议范围，对于行政法规和规章，行政复议仍然不能发挥监督作用。

行政诉讼救济有自1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》作为依据，该法目前的主要不足在于：1、受案范围过窄，导致不少公民告状无门目前理论界和实务界一致认为，行政诉讼受案范围狭窄。

行政事务繁多复杂，行政纠纷也表现出多样性，传统的行政诉讼受案框架，无法满足不断增加的诉讼需求，对诸如“教育类案件、平等权案件、劳动权案件”、“行政合同、程序性行为”等能否进行行政诉讼视野引起了广泛争论。

2、行政诉讼当事人资格有诸多不明确之处。

法律“未对限定原告的关键因素‘合法权益’及公民、法人或者其他组织的合法权益与行政行为的关联性作出明确规定”；同时行政诉讼中“谁当被告”的问题也很突出，“行政机关种类繁多，机构性质差异很大，各机构之间的职权职责划分不十分清晰，这给被告的确定带来了不少麻烦”，特别是经过复议的案件。

3、对当事人的诉讼权利的规定有失平衡法律对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权都有诸多限制，加上因为很多地方政府以行政机关是否当被告，是否败诉作为政绩考核的一个依据，这种理念和现实的可能，导致行政诉讼案件数量少，原告胜诉率低，在某种程度上影响了行政诉讼制度的价值发挥。

此外，有关行政诉讼的管辖、期限、证据规则、法律适用、裁判方式等方面都有这样那样的缺陷引起了学者的批评。

行政赔偿有自1995年1月1日起施行的《中华人民共和国国家赔偿法》作为依据，该法目前的主要不足在于：1、以违法原则作为主要的归责原则，面对特点各异的行政侵权损害事实，仅以违法原则为归责原则显然太过单一，这使一些行政相对人受损的权益得不到任何救济，或者得到的是大打折扣的救济。

2、国家赔偿的范围有限。

公共公有设施致害、军事活动致害、一些层级较低的抽象行政行为大面积侵权等均不能提起国家赔偿，而且在国家赔偿法中关于精神损害赔偿只字未提。

3、应该提高国家赔偿的标准和数额。

我国的国家赔偿赔标准之低，以致被人戏称为“国家不赔偿法”，“有些内容明显不合理，加上实践中的一些错误观念和做法，使得受害人获得的赔偿远远不能弥补其所受的损害，也起不到足够的遏制违法行为的作用。

”4、部分国家机关及其工作人员对人民法院依法办理国家赔偿案件不支持、不配合，存在抵触情绪。

这使本来已问题颇多的赔偿法，实践起来更显举步维艰。

信访有2005年5月1日起施行的《信访条例》作为依据。

但如本文第一部分所述，从条例对信访的定位看，该制度是否是救济还值得商榷，如纳入行政救济体系，则此制度应符合救济的基本特征。

同时该制度的诸多的问题，学术界作了广泛而深入的探讨，甚至学者们还进行着“信访制度存废之辨”。