湖南省省级就业补助专项资金绩效评价报告

湖南省2015年度省级就业补助专项资金绩效评价报告中勤万信会计师事务所(特殊普通合伙)湖南分所

2016年12月

根据湖南省财政厅《关于开展2015年度就业专项资金绩效评价工作的通知》（湘财社〔2016〕12号）有关要求，受省财政厅委托，中勤万信会计师事务所湖南分所于2016年7月至9月对湖南省人社厅就业补助专项资金（2015年度）实施了绩效评价，根据评价结果，形成本评价报告。

一、项目基本情况

湖南省财政厅2015年安排3亿元作为省级就业补助专项资金。纳入本次评价对象的为省级预算安排用于扶持公共就业服务（湘财社指[2015]88号）、省级就业项目补助（湘财社指[2015]127号）、省级创业孵化基地补助（湘财社指[2015]156号）及“两节”期间困难企业职工补助（湘财社指[2015]5号）的资金，共计27025万元。其中对支持湖南青年创业就业基金会（以下简称“青创会”）的“湖南省大学生创业基金”无偿资助项目进行了2011-2014年绩效的追踪评价。

二、绩效评价情况

2016年7月，省财政厅下发《关于开展2015年度就业专项资金绩效评价工作的通知》（湘财社〔2016〕12号），提出县级

自查、市级自评、现场评价等工作要求，7月至8月，绩效评价工作组采取抽样的方式分别前往省人社厅、省妇联、团省委等20家省直单位及湘潭市、湘潭县、株洲市、醴陵市、怀化市、麻阳县6个市县实施现场评价。现场评价主要采取以下方式：一是召开座谈会，听取省人社厅、市州、县市区相关主管单位和部分项目单位有关资金使用管理及项目组织实施等方面的情况介绍，了解资金使用取得的成效、存在的主要问题及建议等。二是对项目单位填报的基础数据资料、提供的相关材料等进行核实。三是实地察看项目进展情况。现场评价抽查的相关省级财政资金为12116万元，占相关省级财政资金总额的45%；评价单位数20家，占全省相关单位总数的37%。

三、项目主要绩效

（一）加快了就业服务信息化建设，提升了全省就业服务经办水平

省财政扶持公共就业服务专项资金2015年度共投入资金14000万元，其中：省直1980万元，市州和县市区12020万元。通过省直项目的实施，加快了全省就业信息系统开发并在湘潭等地开始了试运行，加强了对企业用工、农村劳动力转移就业的监测，对有序引导农民工转移就业和城镇失业人员求职就业、鼓励企业吸纳安置就业困难人员起到了积极作用。通过对各市州、县市区公共就业服务的资金支持，改善了全省各级就业服务经办机构的工作条件，提高了就业服务经办能力，保障了各

- 2 -

项就业政策的落实和就业目标任务的完成。2015年全省新增城镇就业78万人，失业人员再就业32.4万人，就业困难人员就业11.6万人，分别完成年目标任务的111.42%、107.91%、115.96%，在经济下行压力加大的情况下，保持了全省就业形势的基本稳定。各地还在改革经办体制、创新服务方式、优化服务环境方面进行了积极探索，如湘潭市着力建设街道、乡镇公共服务大厅，承接县市区授权的就业服务项目，逐步实现了服务功能多元化、服务方式人性化、服务队伍专业化、服务手段信息化，在为老百姓提供快捷、有效服务的同时，也节约了经办成本。

（二）资助了一批大学生创业项目

2011-2015年，省财政每年从就业专项资金中安排1000万元给“青创会”用于补充“湖南省大学生创业基金”。除2015年度的1000万元还未使用外，“青创会”无偿资助了一批青年大学生创业。截止2015年末，累计扶持了523个创业项目、46个贴息项目。截止2016年8月，所扶持的523个创业项目中有441个持续经营，成活率达84%。

（三）支持创业孵化基地发挥综合孵化作用，帮助打造小微企业创新创业摇篮

2015年度共安排省级创业孵化基地补助专项资金1960万元，扶持了49个创业孵化基地（其中留学生创业园9个）。主要支持创业孵化基地为入驻企业提供生产、经营场所租金和水电费减免并免费提供创业指导、融资服务、管理咨询、人才培

训、技术创新、事务代理、法律援助等服务。各县（市）区还在土地流转、员工招聘、申请贷款、资金奖励等给予扶持。优惠政策吸引了高校毕业生、出国留学人员、海归人员、自主择业的军队转业干部及高技能人才进入孵化基地创业。截止2015年末，扶持的49个孵化基地累计入驻企业4221家，安置就业人数56708人。

四、存在的主要问题

（一）扶持公共就业服务补助资金存在的问题

1、公共就业服务成本居高不下

扶持公共就业服务支出是公共就业服务机构在基本预算以外的费用支出。据2015年度就业专项资金决算报表反映，湖南省扶持公共就业服务支出占就业总支出的比重为14.36%，而全国只有4.91%，而且多年来我省这个比重一直在13%左右。按我省就业专项资金支出总额计算，高出全国平均水平近10个百分点意味着我省扶持公共就业服务成本多支出4亿多元。通过对湘潭、株洲、怀化三市的现场评价，我们认为我省扶持公共就业服务成本高的原因如下：

一是各级公共就业服务经办机构职能分工欠科学，造成各级公共就业服务经办项目相同、服务对象重叠。先说市级和县级，按照公共就业服务的属地管理原则，应该由各县（市、区）开展经办服务，但在市级也建立了相同的经办系统，开展基本相同的经办服务，服务对象也在所属各县（市、区）辖区内。

- 4 -

再看街道（乡镇）和社区，街道（乡镇）公共就业服务机构根据县（市、区）的授权开展部分就业服务经办业务。湘潭市在75个街道（乡镇）建立了公共服务大厅，实行集中经办服务，据他们统计，大部分公共服务大厅每年就业服务的经办业务有千余人次。其它市（州）基本上实行街道（乡镇）和社区两级经办服务。街道（乡镇）主要负责审查、汇总上报工作，社区主要负责申请、登记工作。虽然社区公共就业服务机构可以作为街道（乡镇）公共就业服务机构在社区设立的服务窗口，但社区不是一级政府组织，没有法定编制和基本预算，社区公共就业服务机构很难留住高素质人才，因而难以提供专业化的服务，而扶持公共就业服务经费却有很大一部分用在了社区公共就业服务机构上。

二是就业信息系统建设滞后，公共就业服务经办方式落后。我省至今尚未建成全省统一的就业信息系统，就业与社保之间难以实现信息共享，劳动者就业动态信息不足，因此经办服务基本靠人海战术，大大增加了经办成本。

三是存在挤占挪用现象。有些地方将扶持公共就业服务补助资金用于其它社保经办机构。例如：怀化市本级安排51万元扶持公共就业服务补助资金给医保局、企保局、工伤保险局、机保局、仲裁院、监察大队用于工作经费；鹤城区将80万元扶持公共就业服务补助资金用于区企业社保局、区医保局、区农保局、区机关社保局、区人社局、区工伤保险中心工作经费。

四是有些公共就业服务机构基本预算安排不足。按照《中华人民共和国就业促进法》的要求，公共就业服务经费应纳入同级财政预算。但由于机构和编制方面的原因，同级财政没有足额安排公共就业服务机构的基本预算，公共就业服务经费缺口不得不由扶持公共就业服务补助资金负担。

2、地方政府资金配套不足

根据湖南省人民政府办公厅《关于转发省财政厅、省人力资源和社会保障厅〈湖南省就业专项资金使用管理办法〉的通知》（湘政办发〔2012〕15号）的规定，扶持公共就业服务资金由省对市州本级、省对省直管县按5：5比例分担，非省直管县按省、市、区（县）三级财政5：3：2比例分担。2015年度分配到各市州县的扶持公共就业服务资金为12020万元，地方落实配套资金10801万元，部分市（州）和县（市、区）配套不足甚至没有配套。

（二）省级创新创业带动就业专项资金存在的问题

项目前期准备不足，实施进度迟缓，导致财政资金闲置。截止现场评价日，所有2015年度省级创新创业带动就业专项资金3580万元都未使用。补助青创会大学生创业基金1000万元，由于项目分进度进行，截止2016年8月底仍未使用；安排株洲市创业引导基金2000万元，由于基金会正在办理注册登记，尚未成立，截止2016年8月仍未启动；安排湖南省大中专学校信息咨询与就业指导中心创业基金300万元，由于基金会正在办

- 6 -

理注册登记,尚未成立，截止2016年8月仍未启动；安排中南大学创业扶持资金100万元，由于处于规划阶段，截止2016年8月底仍未使用，将于9月启动；安排省人社厅职业技能鉴定中心题库研究与开发补助资金150万元，由于国家职业目录清单尚未出台，截止2016年7月底仍未使用；安排省就业局创业师资培训资金30万元，截止2016年7月底仍未使用，将于下半年分两批组织60名创业培训老师进行提升培训。

（三）“青创会”2011-2014年4000万大学生创业基金使用中存在的问题

1、没有体现基金运作的特点和优势

“青创会”2011-2014年4000万创新创业基金使用情况如下：

从财政每年安排给青创会1000万元就业资金的使用方向和方式看，青创会代行了人社部门的职能，但在操作上青创会不象人社部门，没有规范性的政策约束。

从资金使用结构上看，没有将绝大部分资金用于支持创业项目，所支持的项目也存在散、小、差的问题，没有充分发挥

资金的作用。

从所资助创业项目的存活率看，项目总体质量不高。截止2016年8月，2011年资金资助的126个项目中有19个被注销或吊销经营许可证，占资助项目的15.08%；2012年资金资助的68个项目中有9个被注销或吊销经营许可证，占资助项目的13.24%；2013年资金资助的130个项目中有10个被注销或吊销经营许可证，占资助项目的7.69%；2014年资金资助的199个项目中也有4个被注销或吊销经营许可证，占资助项目的2.01%。

2、选择资助项目不规范

虽然“青创会”制定了《大学生创业专项扶持资金管理使用办法》，但实际操作并不规范。例如：2011年资金资助的126个创业项目（包括村官创业成才项目61个，小额创业项目38个，优秀创业企业项目23个，创业基地项目4个）中有15个没有工商管理部门核发的经营许可证，涉及资助金额52万元；2012年资金资助的68个创业项目中有13个没有工商管理部门核发的经营许可证，其中有4个没有申报材料，涉及资助金额52万元；2013年资金资助的130个创业项目中有10个没有工商管理部门核发的经营许可证，其中有5个没有申报材料，涉及资助金额26万元；2014年资金资助的199个创业项目中有3个没有工商管理部门核发的经营许可证，也没有申报材料，涉及资助金额9万元。

- 8 -

3、违规组织创业培训

使用就业专项资金开展的免费创业培训由各级公共就业服务机构组织和管理，“青创会”并不具备组织创业培训的主体资格，但从近几年的资金使用情况看，却组织了大量创业培训，且疏于管理，多次出现资金被套取事件。例如：2015年审计厅对团省委的审计中发现长沙万亨人才资源咨询有限公司多报49.03万元培训款（已追回），长沙师范学校、湖南科技大学等6家培训承办单位虚报培训人数。

4、超标准贷款贴息

按照“青创会”制定的《大学生创业专项扶持资金管理使用办法》，贴息额度最高不超过贷款金额的1%。但2013年的32个贷款贴息项目中，有29个项目超出1%的贴息上限，涉及补贴金额115.78万元。

（四）创业孵化基地补助资金安排使用不合理

1、部分资金到位不及时，支出进度缓慢

截至2016年8月，现场评价的12个省级创业孵化基地项目共480万元补助资金中，湖南省留学人员创业园、湖南省海外高校留学人员创业园、中南大学学生创新创业指导中心3家资金未到位，湖南科技大学学生创新创业指导中心和湖南湘潭岳塘经济开发区创新创业孵化中心2家资金于2016年5月到位但未使用。湖南大学大学生创业园、湖南省大学生创新创业孵化基地、湖南农业大学大学生创业孵化基地、中南机电创业孵

化园4家孵化基地共计结余96.7万元，结余比较多的为湖南大学大学生创业园结余33.18万元，结余比例83%、湖南省大学生创新创业孵化基地结余27.22万元，结余比例68%。

2、资金使用不合规

部分孵化基地项目资金用于购买空调、热水器等固定资产、基地房屋建设的支出比重大。如湖南农业大学大学生创新创业指导中心收到补助资金70万元（地方配套30万元），总支出63.7万元，其中用于固定资产及房屋建设的支出30.11万元，占总支出的47%；怀化市芝麻智慧空间企业管理有限公司收到补助资金93.48万元（地方配套17.1万元，自筹36.38万元），总支出93.48万元，其中用于房屋装修改造支出29.94万元，占总支出的32%；株洲高科企业孵化器有限公司收到补助资金84.67万元（地方配套30万元，自筹14.67万元），总支出84.67万元，其中用于工程款及改造支出27.03万元，占总支出的32%。

（五）"两节"解困资金存在的问题

1、政策没有随客观条件的变化而调整

“两节”解困政策是1997年配合国有企业富余人员下岗再就业政策而设立的，即在每年元旦、春节期间对国有企业下岗职工和部分生活困难的退休人员给予一次性生活补助，资金来源是结余的下岗职工生活费。那时国有企业下岗职工每月只有200多元生活费，大部分退休人员每月养老金都不到500元，社会保障制度更不健全。因此，“两节”解困政策对当年国有企业改- 10 -

革和社会稳定都起到了积极作用。近20年过去了，国有企业下岗再就业政策早已实施完毕，社会保障制度日益完善，我省国有企业改革也已进入尾声，可以说当年设定“两节”解困政策的客观条件已发生了根本性变化，但“两节”解困政策却延续至今，只是资金来源变成了就业专项资金。问题是2008年《中华人民共和国就业促进法》实施后，从就业专项资金中支出“两节”解困资金已缺乏法律依据。

2、超范围使用资金

“两节”解困资金通过单位发放。纳入现场评价选择了享受"两节"解困补助的89家单位，共收到“两节”解困资金1445万元，发放1526.18万元（自筹81.18万元），补助15071人。这89家单位中未改制的国有企业21家，改制企业32家（国有控股企业25家，集体所有制企业3家，非国有企业4家），破产企业26家，事业单位10家。补助人员中既有在职人员，也有退休人员，还有置换身份与原企业解除劳动关系人员（以下简称置换人员）。其中补助退休人员和置换人员为9238人，占补助人数61.30%。在具体使用上，解困资金用于发放春节慰问、工资、奖金、补助社保、困难补助、大病救助、过节费、伤残保健金、解决破产遗留问题等，发放标准从100元-50000元不等。具体情况如下：

一是发放过节费、春节慰问费550.75万元，占发放总额的36.08%，其中发放退休人员273.3万元，发放置换人员109.58

万元，共占比69.52%。

二是发放困难补助、大病救助481.84万元，占发放总额的31.57%，其中发放退休人员176.37万元，发放置换人员120万元，共占比61.51%。

三是发放工资、生活补助355.87万元，占发放总额的23.32%，其中发放退休人员80.43万元，占比22.60%。问题比较突出的有：省机械行业管理办公室收到的120万解困资金中发放给湖南宏源工贸有限公司（改制的非国有企业）40.59万,用于16名事业单位改制前退休人员2015年生活费补差,补差金额每人2.34-2.97万元不等；湖南省嘉裕商贸有限公司（破产改制）收到的16万解困资金中发放给12名在职人员奖金6.23万元,发放金额0.18- 0.77万元不等。

四是发放社保补助106.02万元，占发放总额的6.95%，其中发放退休人员20.96万元，发放置换人员45万元，共占比62.21%。问题比较突出的有：湖南省粮油物资公司（改制的国有企业）收到的140万解困资金中发放给湖南省瑞昌粮油食品有限公司、湖南农田贸易有限公司、长沙市东禾粮油贸易有限公司三家公司45万，每家15万，用于解决63名置换人员就业岗位，补贴其养老、医保开支。

五是发放伤残保健金、解决破产遗留问题31.7万元，占发放总额的 2.08%。问题比较突出的有：湖南牛力建材有限公司（改制的国有企业）收到的95万解困资金中27.7万元，用于- 12 -

40名伤残人员2011-2014年伤残保健金；湖南省建筑陶瓷总公司（破产改制）收到的40万解困资金中4万用来解决破产遗留问题。

3、跨期发放"两节"期间解困资金，个别资金未使用

部分单位以端午节、中秋节及八一节名目发放慰问金，个别单位还存在跨年发放、未使用的情况。如湖南省建材机械厂（破产改制）收到的40万解困资金于2015年6月17日发放379名置换人员端午节慰问费3.8万元，于2015年9月26日发放378名置换人员中秋及八一慰问费3.8万；湖南牛力建材有限公司（改制的国有企业）收到的95万解困资金于2015年6月17日发放端午节慰问费21.96万元，于2015年6月12日补发40名伤残人员2011-2013年伤残保健金17.41万元；湖南汽车贸易（集团）公司（破产改制）收到的5万解困资金于2015年7月27日发放1名退休人员重大疾病医疗补助;湖南省新成机械有限公司（破产改制）、湖南省长城机器有限责任公司（破产改制）、湖南省东升机械制造有限责任公司（破产改制）三家单位2016年2月5日才收到湖南省国防科技工业局拨付的2015年"两节"解困资金，分别于2016年8月、2016年2月、2016年3月发放；湖南教育电视传媒有限公司（改制的国有企业）2015年3月收到的3万解困资金，截止2016年8月仍未使用。

五、有关建议

（一）改革公共就业服务体制，建立精简、高效的公共就业服务经办体系

首先是要加快建成全省统一的就业信息系统，为公共就业服务提供强大的技术支撑。其次是要按照属地管理的原则，科学划分各级公共就业服务机构的职责，逐步建立以县（市、区）为支点、以街道（乡镇）为基础的公共就业服务经办体系。市（州）公共就业服务机构要逐步从具体经办业务中退出来，主要履行对所辖县（市、区）的业务规划、政策指导、统筹协调和检查督导责任；街道（乡镇）在上级授权范围内集中开展经办服务；社区可以通过政府购买服务的方式参与必要的公共就业服务。与此相适应，财政部门应重点对县（市、区）和街道（乡镇）给予扶持公共就业服务补助。

（二）不再从就业专项资金中列支“两节”解困资金

鉴于“两节”解困政策的背景变化和资金的实际使用情况，建议不再从就业专项资金中安排“两节”解困资金并对“两节”解困政策进行调整。应立足于发挥现行社会保障体系对各类困难人员的制度性救助，可对尚未改制的国有企业中确实困难的下岗职工在“两节”期间酌情从相关行业资金中个案安排适当补助。

（三）“青创会”要改变基金运作方式，湖南省大学生创业基金应向创业投资基金转型

“青创会”不是政府组织，不应行使政府职能，也不应依赖- 14 -

财政源源不断的输血，要增强造血功能。一是建议按照国务院《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》的要求，将目前对大学生创业项目的无偿资助方式改为股权投资方式，逐步将湖南省大学生创业基金转型为创业投资基金。这样还可以形成约束机制，促使“青创会”更规范、准确地使用基金。二是建议财政部门根据“青创会”对大学生创业项目资助的实际需要安排资金补助。三是建议人社等相关部门加强对“青创会”使用就业专项资金情况的监督和检查，“青创会”不应擅自组织创业培训。

（四）加快省级创新创业项目实施，发挥资金效益

一是相关主管部门在安排项目资金时要加强对项目前期准备情况的审查，严格掌握立项条件，并加强对项目实施的跟踪管理。二是财政部门对迟迟不能实施的项目要坚决收回资金并在一定期限内不再安排新的项目。

（五）完善创业孵化基地补助资金管理办法

进一步完善创业孵化基地专项资金管理办法，明确资金使用范围，建立激励和奖惩制度，对违反规定的加大惩罚力度。

- 16 -