地方政府绩效的内涵及现实意义和作用

政府绩效的内涵及现实意义摘要：政府绩效评估的实践和理论研究始于二战前后，繁盛于20世纪七八十年代的行政国家改革。

自20世纪70年代以来，随着各国行政改革的深化和公民监督意识的增强，政府绩效评估受到了极大的重视和青睐，政府绩效评估作为一项重大的政治活动在西方国家蓬勃展开，并迅速成为西方政府改革普遍采取的一项重要措施。

关键词：政府绩效评估当今时代政府的作用越来越显著,因此进行绩效评估就显得非常重要。

在完善政府公共管理的研究中，绩效评估的方法已经发展成为了一个热点，并且随着我国行政体制改革的不断深入在很多政府实际工作中得到了积极的实践，如政府目标责任制绩效评估、机关效能绩效评估等。

进行政府的绩效评估对实现服务型政府的建设，提升政府的绩效水平是一个很重要的方面，开展政府的绩效评估是非常必要和有意义的。

一、政府绩效的内涵从学理层面看，主要存在两种基本的政府绩效观念。

一是经济学意义上的帕累托最优态；二是伦理学意义上的常常具有强烈平均主义倾向的理想社会公平。

前者重视的行政投入和行政产出之比，立基于政府的工艺性水平的不断提升的角度看问题。

后者则倾向于一种结果平等主义的思维逻辑，更多地关注政府的公共性的价值偏向。

如果仅从帕累托最优态来理解我国政府的绩效，势必会无限度地加剧我国各地区、各阶层的不均衡发展。

而且，帕累托意义上的绩效，一方面不能完全涵盖社会主义的价值要求，另一方面，帕累托意义上的绩效本身也一定情况下存在着逻辑上悖反。

因为，“一种多数人一无所有而少数人无所不有的状态，事实上也可以是帕累托佳态。

”并且，“一种状态可以是帕累托优态而在道德上是劣态。

”社会主义制度的最终目的是共同富裕，因而帕累托最优态不适合用来定义我国政府的绩效。

另一方面，我国实行的市场经济制度，其内含的逻辑之一是确保个体的自由选择。

在市场社会中，“每个人必然会为自己的幸福而运用他的力量，这同时也是以最合理地促进社会幸福的方式为社会幸福运用他的力量。

”如果仅从伦理学角度看待我国政府的绩效问题，在制度设计和制度运行层面上，极有可能出于平均主义的伦理取向，而采取一种抑强扶弱的政策取向，难免有重返计划体制的可能性，这与我国的市场主义取向的改革方向之间存在矛盾。

因而，单纯平均主义取向的伦理学意义上绩效观念也不适合用来定义我国政府的绩效。

总体而言，我国政府的绩效不是单纯经济学意义上的帕累托最优或纯粹伦理学意义上的最优道德状态，而是公共性与工艺性双维价值相结合，公平和绩效兼顾的一种最优的均衡状态。

它以公共物品为逻辑起点，强调政府的公共性和工艺性相结合，力求将政府、社会和市场组织的力量加以整合以达成政府的政策目标；力求协调好政府的战略、资源、结构和流程，在政府的公共决策、贯彻和落实、工具选择、控制监督和结果评价五个基本环节做到精益求精。

二、政府绩效评估的现实意义与作用（一）政府绩效评估有利于转变政府管理理念，加快政府职能的转变计划经济时代，我国推行的是一种单一的管理理念，忽视了公众的需求。

绩效评估则有利于政府树立服务行政、顾客至上、承担责任、重视产出和结果等理念。

我国政府管理理念的转换具体表现为从过多地强调特殊集团的意志到更多地强调社会公众的意志：从以政府自身的规则为导向到以社会公众的要求为导向；从强调政府管理对直接维护统治的工具性作用到强调对经济、科技、文化和社会事务的管理以及提供公共服务的服务性作用；从强调对上级负责到强调对社会负责、建立和发展广泛的社会公共责任机制；从管治行政模式转变为服务行政模式。

通过对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行测量和评估，从而发现问题所在，接受人民的监督，这将是转变政府管理理念的重要环节之一。

同时，绩效评估从一开始就将责任注入到各个机构当中，也将促使政府公共部门明确各自职能，避免相互推诿，为职能转变提供了便利。

（二）政府绩效评估有利于提高政府绩效现代政府管理的核心问题是提高政府的绩效水平，在绩效管理领域，任何没有进行评估的事都不可能做出改进。

对于政府而言，绩效评估不是目的，而是为获得更高业绩水平的一种手段。

科学的目标有利于提高政府绩效，不仅是绩效评估中的绩效指标有助于管理目标的分化，更为重要的是，某一阶段的绩效评估结果有助于确定下一阶段的指标，并合理配置资源。

在绩效评估的过程中，政府可以根据评估结果进行反馈和总结经验教训，并及时予以修正和完善，从而提高政府管理的效果和效率，提高公共服务的质量。

由于绩效评估不仅包括政府内部的评估，同时也包括来自社会和民众对政府的评价，公民和社会通过正当的意见表达的方式来评价政府，有助于政府更直接更有针对性地解决问题，从而提高绩效管理的水平。

（三）政府绩效评估有利于打破政府垄断，提高公共服务的质量随着政府管理理念的转变，政府不在是高高在上的官僚机构，而成为公共服务的提供者。

对政府进行评估有利于打破政府对公共管理和公共服务供给的垄断，采用合同出租和非国有化等多种方式，把原先由政府垄断的部分职能市场化，由市场主体通过竞争来提供，或者通过合同与政府采购等形式，以竞争招标的方式由社会承担。

这样，政府绩效评估为公共服务供给部门之间展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有效途径，从而有利于提高公共服务的质量和效率。

同时，通过绩效评估，打破政府垄断，引导公众“货比三家”，做出正确的选择。

而竞争的压力能够迫使政府机构提高服务质量和效率。

（四）政府绩效评估有利于政府信誉和形象的提高政府绩效评估是政府向公众展示工作效果的机会，严格来说评估的过程具有公正、透明、全面和科学的特点，这无疑有助于广大人民群众了解、监督和参与政府工作，有利于形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动，也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。

一方面，如果绩效评估的结果显示出政府工作的成果卓越，那么政府自然就会得到公众信任和拥护，从而巩固其合理合法性权威。

另一方面，绩效评估不只是展示成功，它也暴露不足，但是暴露不足并不一定损害政府部门的信誉。

换一个角度来看，这更加说明了政府绩效评估的公正与透明，反而可以集中民智民力，及时解决问题。

可见，开展政府绩效评估，无论是对政府本身还是对广大的人民群众而言，都是一件意义重大的好事，无论是在理论上还是实践上都应该给予绝对的重视。

（五）绩效管理有助于社会开放程度的进一步扩大,推动向开放社会的转型。

封闭还是开放,是一个国家和民族是否现代化的一个重要标志。

自改革开放以来,中国逐步形成了多层次、多渠道、全方位的对外开放格局,尤其是加入WTO,中国将更加开放地融入一体化的世界经济之中。

绩效测评既包括系统内的多向评估(上下级之间,同级各部门之间),又包括系统外的评估(即公众对政府、公众对行政领导、公众对政府公务员的评价),为了能使评估客观真实地进行,必须把政府的各种相关信息,如政府机构的组成、职能、办事规程、政策与法规、服务种类及质量,重大决策过程都向社会和民众开放,自觉接受民众和中介组织、社会媒体的监督。

同时,绩效管理为了有效地收集社会公众对政府公共部门传递与反馈的信息,如对服务的种类和质量的要求,对服务的满意程度、抱怨和建议,对公共服务与资源的选择等,必须建立多向的沟通渠道,并确保其畅通,以提高政府收集信息的能力和对公众需要的回应能力。

可见,绩效管理不仅增强了政府部门之间、公众与政府、政府公务员之间的沟通和交流,而且将有力地促进了政府公务开放,从而使整个社会更加开放。

（六）绩效管理有助于提高公民参与度和政务的透明度,实现向现代民主、法治社会的转型。

随着经济结构的社会转型必然带来政治结构的社会转型,即从传统伦理道德型的“人治”社会转向现代民主、法治社会。

改革开放前,中国的政治、社会发展基本上还是走一条人治道路,政治权力、社会权力主要集中在中央和少数领导人的手中,法治充其量只是作为主要的辅助机制,人民的政治参与度较低。

改革开放之后,作为上层建筑的民主化、法治化进程正式启动,依法行政、民主行政也取得了一定的成果。

但政府管理体制上还存在党政不分,以党代政,权力过于集中、官僚主义、形式主义等体制弊端,这不仅限制了民众参与管理的程度,弱化了民众的参与意识,降低了政务的透明度,而且还造成了层出不穷的贪污腐败,权钱交易、黑箱操作等不良现象,严重阻碍了民主化、法治化的进程。

为此,行政管理体制改革必须采用与民主行政、依法行政相吻合的管理技术和方法。

而绩效管理是一种被实践证明能较好地实现民众参与,保证社会公正的民主行政、依法行政的管理模式。

1.绩效管理强调公民、组织和团体参与公共行政的决策和执行过程,体现了行政民主和依法行政的理念。

强化行政参与,加强公民与行政的对话,是民主行政和依法行政的基本途径。

绩效管理由于注重在绩效评估者与政府公共部门之间,社会公众之间建立信息收集、传递与反馈的机制,这一机制使政府在制定政策前能充分考虑民意,广泛地建立接受利益表达的制度性渠道,在拟定方案、进行利益综合时更加注意征求专家和中立组织的意见,这就给予公众和专业机构更多参与决策、监督决策实施的机会。

不仅如此,绩效管理以公众满意度为主要的评价标准,在具体实施绩效考评时,通过市民或顾客的抽样调查和访谈等手段,测量公众对公共服务和公务员的满意程度,并把测量结果作为奖惩的主要依据,从而使政务真正体现民意,实现主权在民的宪政理念,并推动了社会民主化和法治化。

2.绩效管理通过分权来加强组织内部成员及公民、社会的自主性,更大程度地实现民主化、法治化。

绩效管理通过推行“权力分散的政府来放松规制和上下级控制,实行参与性和富有创新精神的管理,帮助雇员们的个人成长,并建立劳资之间的伙伴合作关系,通过这些方法,在政府活动中进行权力分散”⑤。

它强调给政府部门的普通员工以更多的自主权,让组织成员参与组织内部的运作,增进组织效能,使得政府组织的每一个成员都分享权利与承担责任,从而提高了组织内部普通员工的参与性和自主性。

并且,绩效管理还通过向公民和社会及中介组织的分权,打破政府对公共服务和公共产品的垄断,通过合同、出租、政府采购、竞争招标等多种形式把政府的部分职能市场化,借助行政合同,以契约一方的主体身份参与管理。

这种遵循社会法的一般规则,受社会法制约的做法不仅体现了依法行政的理念,而且增强了公民和社会的自主性,使政府行政更具有民主性。

3.绩效管理通过行政公开提高了行政透明度,实现对行政权力的监督和制约。

行政公开包括政务的公开,公民具有建议、选择和反对的自由两方面内容。

绩效管理一方面通过定时向社会公开政府部门及其工作人员的绩效目标,公开政府的行为及其结果,让公民和社会中介组织参与监督、考核政府职能部门项目实施情况,使政务处于民众的监督之下。

另一方面,还通过实行公共服务的公开竞标,增加行政行为的透明度,使不透明行使公共权力的机会最小化。