《行政强制法》讲座

《行政强制法》讲座

四川省林业厅政策法规处余蜀峰

（二○一一年十二月）

《行政强制法》经第十一届全国人大常委会第二十一次会议于2011年6月30日通过，自2012年1月1日起施行。《行政强制法》全文共7章71条。它是继行政处罚法、行政复议法、行政许可法等之后又一部规范政府行为的重要法律，是行政法体系的重要组成部分，对保障和监督行政机关严格依法履行职责，提高行政效率，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。学习好、宣传好、执行好这部法律，是各级行政机关当前和今后一个时期推进依法行政的重要任务。

在行政强制法颁布之前，由于没有统一的法律规范，行政强制实践中主要存在两个方面的问题：一是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；二是“软”，就是行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。上述两方面的问题具体表现在：1.设定权不明确；2.行政强制措施种类繁多，名称不一，缺乏规范；3.实施主体混乱；4.程序不规范，行政强制的随意性大；5.行政机关申请法院执行，程序

烦琐，时间过长。为了保证行政效率，又维护公民的合法权益，迫切需要制定行政强制法，从制度上作出统一规定。行政强制立法的指导思想有两个方面：一方面是赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序；另一方面，是对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。《行政强制法》立法的12年历程，就是要努力在“行政权”与“公民权”之间寻求平衡。

下面结合行政执法实践，介绍一下《行政强制法》的主要内容：

一、行政强制的概念和特征

行政强制包括：行政强制措施和行政强制执行。

行政强制的特点：

1、强制性；

2、单向性；

3、从属性；

4、非处分性。

（一）行政强制措施

1、含义

是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民

的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

2、特征：

（1）行政强制措施是临时性的行政行为。它是在作出行政决定前的暂时性行为，且有时间限制。如扣押财物，期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日，法律、行政法规对期限另有规定的除外。

（2）行政强制措施是保障确定义务的行政决定而作出的行政行为。比如它为了保证行政处罚决定公正而作出。

（二）行政强制执行

1、含义

是指行政机关自身或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

2、特征：

（1）行政强制执行是确保决定义务的行政决定得以实现的行政行为。

（2）行政强制执行是终局性的行政行为。除非行政决定被撤销、变更或者发生执行错误，予以恢复原状或者退还财产。

（三）行政强制措施与行政强制执行的区别标准

——看是否有确定义务的行政决定和法定义务存在

二、行政强制法的适用范围

适用行政强制的设定和实施。

但不适用突发事件所采取的应急措施或者临时措施；不适用金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施。

三、行政强制的基本原则

（一）行政强制法定原则

——行政强制法第4条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。即：

设定权法定

1、职权法定

实施权法定

设定范围和条件法定

2、范围和条件法定

实施范围和条件法定

设定程序法定

3、程序法定

实施程序法定

（二）行政强制适当原则

——行政强制法第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”

适当原则包含两个层面的考量：一是不同管理手段之间的考量，即特定行政目的能够通过非强制手段实现的，不得诉诸行政强制；二是目的与手段之间的考量，它要求采取强制手段是为了实现行政目的。

——具体有三个要求：

1、在采取非行政强制措施能实现行政目的时，应当采取非强制措施；

2、采取行政强制手段为实现行政目的所必需；

3、在能达到行政目的前提下，应当采取对当事人损害最小的措施。

《行政强制法》贯穿了这一适当原则：

1、严格设定权限和设定程序；

2、实施行政强制体现比例原则：

(1)情节轻微，或者没有明显社会危害，可以不采取强制措施（第16条）。

(2)对没有明显社会危害，涉案财物数量较少，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，不再执行。（第39条）

(3)查封、扣押、冻结财物应当相当。（第23条、第29条）

(4)选择行政强制执行手段时要适当。优先适用代履行、执行罚等间接强制，间接强制无法实现行政目的的，才适用直接强制执行。

（三）教育与强制相结合原则

——行政强制法第6条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”。

所谓教育与强制相结合原则，主要是指行政强制实施过程中，应当充分发挥教育的功能，促进相对人主动履行法律义务。

——具体要求如：

1、违法行为轻微或者没有明显社会危害，可以不采取行政强制措施。

2、作出行政强制执行决定前，应当“催告”。

（四）禁止谋利原则

——行政强制法第7条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制谋取利益。”

行政强制权是公权力，只能是为了维护公共利益。

——具体要求如：

1、收支两条线（第49条、第60条）。

2、不得使用、损毁被查封、扣押的财产（第26条）。

3、不得收取查封、扣押财物的保管费。

（五）权利救济原则

——行政强制法第8条规定：“公民、法人或者其他组织对

行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿”。即：

——陈述权、申辩权

——申请复议、提起行政诉讼权

——申请国家赔偿权

四、行政强制的种类和设定

（一）行政强制措施的种类

1、限制公民人身自由

（1）形式：盘问、留置、约束、立即拘留、拘留审查、强制带离现场等。

（2）特点：

——形式多样：与行政处罚、刑事强制措施不同。

——实施主体多样：公安机关、公安交通管理部门、海关、军事设施管理单位、戒严实施机关。

——预防和保障性。

2、查封场所、设施或者财物

（1）形式：封存、加封、暂时性封存等。

（2）特点：

——目的是为查处违法行为、固定证据。

——对象有场所、设施、设备、财物、工具、资料、合同、账簿等。

——方式是就地封存。

3、扣押财物

（1）形式：扣押、扣留、暂扣、暂时扣留等。

（2）特点：

——目的是为了查处违法行为，保全证据。

——对象是可移动的财物。

——一般由行政机关自己保管，或指定第三人保管。

4、冻结存款、汇款

（1）形式：冻结、临时冻结、暂停支付等。

（2）特点：

——对象是帐户资金，包括存款、汇款、有价证券等。

——需要金融机构协助。

——不转移资金。

5、其他行政强制措施

（1）形式：进入场所检查、现场检查等。

（二）行政强制措施的设定权

１、法律的设定权

(1)法律可以设定各种行政强制措施。

(2)只能由法律设定的行政强制措施——限制人身自由、冻

结存款和汇款、应当由法律规定的其他行政强制措施。

(3)法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。

(4)法律规定后不得扩大的内容——法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。

2、行政法规的设定权

(1)尚未制定法律，而且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封场所、设施和财物，扣押财物，以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

(2)法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定法律保留事项以外的行政强制措施。

3、地方性法规的设定权

(1)尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。

4、规章和规范性文件无任何行政强制措施设定权

我们了解行政强制的设定，一方面是为了在今后制定规范性文件时不触碰这条法律红线，非法设定行政强制；另一方面，也是为了在今后的执法中，判断我们所依据的那些规定中设定的行政强制是否合法。《行政强制法》之前，我国各个层级的立法中对行政强制的设定还比较无序，一些地方性规定设定行政

强制的情形也有存在，在《行政强制法》实施以后，大家在执法时就应该注意了，哪些有关行政强制的规定是违法的，是不应该适用的。

（三）行政强制执行的方式（种类）

《行政强制法》规定了以下6种行政强制执行方式（种类）：

1、加处罚款或者滞纳金

2、划拨存款、汇款

3、拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物

4、排除妨碍、恢复原状

5、代履行

6、其他强制执行方式

上述行政强制执行方式（种类），根据其性质的不同，可以将其作如下归类：

（四）行政强制执行的设定权 行政强制执行

直接强制 间接强制

排除妨碍、 恢复原状 划拨存款、

汇款 其他 强制停产 强制收购 强制服兵役 执行罚 代履行

加处罚款 加处滞纳金

拍卖或依法 处理查扣财物

行政强制执行的设定，只能由法律设定。

法律没有设定行政强制执行权的行政机关，应当申请人民法院强制执行。

《行政强制法》直接授予行政机关可以自己强制执行的方式（种类）有：依法加处罚款或滞纳金、代履行、对已查扣的财物依法拍卖。

法律设定的行政强制执行可归类如下：

五、行政强制的实施程序

（一）行政强制的实施主体

1、行政强制措施的实施主体

(1)由法律、法规规定的行政机关（授权组织）在法定职权范围内实施。

(2)由行政机关（授权组织）中具备资格的行政执法人员实施。

(3)行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、行政强制执行

申请人民法院强制执行 行政机关强制执行

依法加处罚款或滞纳金 《行政强制法》直接授予强制执行权

代履行 单行法律授权行政机关强制执行 对已查扣财物依法拍卖

《行政处罚法》规定 单行法律、法规、规章规定

法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

(4)不得委托实施。

2、行政强制执行的实施主体

(1)由法律授权的行政机关（授权组织）实施。

(2)申请人民法院强制执行。

(3)《行政强制法》直接授予行政机关可以自己强制执行的方式（种类）有：依法加处罚款或滞纳金、代履行、依法拍卖已查扣的财物。

（二）行政强制措施的实施程序

1、一般程序

全面体现了正当程序原则的要求，贯穿了决定主体与执行主体的分离制度、告知制度、说明理由制度和公开制度。具体包括以下10个步骤：

(1)实施前须向行政机关负责人报告并经批准；

(2)由两名以上行政执法人员实施；

(3)出示执法身份证件；

(4)通知当事人到场；

(5)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；

(6)听取当事人的陈述和申辩；

(7)制作现场笔录；

(8)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事

人拒绝的，在笔录中予以注明；

(9)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；

(10)法律、法规规定的其他程序。

行政强制措施一般实施程序流程图：

2、紧急程序

情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

行政强制措施紧急实施程序流程图：

3、限制人身自由程序

除履行前述一般程序外，还要履行下列程序：

(1)当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；

(2)在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；

(3)不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

4、查封、扣押程序及相关规定

查封、扣押除履行前述一般程序外，还应执行下列程序及相关规定：

(1)制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。决定书中应载明：当事人姓名；查扣理由、依据和期限；查扣财物的名称、数量；复议、诉讼途径和期限；查扣机关名称、印章和日期。

(2)查扣期限不得超过30日；情况复杂的，经单位负责人批准，可以延长，但延长期限不得超过30日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查扣的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，其费用由行政机关承担，所需时间应当明确，并书面告知当事人，但所需时间不包括在查扣期限内。

一旦超出上述期限，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定。除此以外，有下列情形的，也应及时解除查封、扣押决定：①当事人没有违法行为；②查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；③行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；④其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

(3)查封、扣押仅限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的部分；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。即不能把相对人仅有的住房、基本的家具等生活必需品都查封或扣押了。

当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管或者委托第三人保管，不得使用或者损毁，第三人不得擅自转移、处置，保管费用由行政机关承担；造成损失的，应当承担赔偿责任。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。

查封、扣押程序流程图：

5、冻结程序及相关规定

(1)行政机关依照法律规定实施冻结前，须向行政机关负责

人报告并经批准。

(2)由两名以上行政执法人员实施。

(3)出示执法身份证件。

(4)制作现场笔录。

(5)向金融机构交付冻结通知书。

(6)金融机构接到冻结通知书后，立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息；法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

(7)作出冻结决定的行政机关在3日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明：当事人的姓名或者名称、地址；冻结的理由、依据和期限；冻结的账号和数额；复议和诉讼途径、期限；行政机关的名称、印章和日期。

(8)冻结的期限也是30日，情况复杂的，经负责人批准最长可以延长30日。法律另有规定的除外。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

(9)有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定，并及时通知金融机构和当事人：①当事人没有违法行为；

②冻结的存款、汇款与违法行为无关；③行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；④冻结期限已经届满；⑤其他不再需要采取冻结措施的情形。

金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期

满之日起解除冻结。

冻结程序流程图：

（三）行政机关强制执行程序

行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可依照法定程序强制执行。

１、一般程序

(1)催告：即行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务。催告书应当载明：①履行义务的期限；②履行义务的方式；③涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；④当事人依法享有的陈述权和申辩权。

(2)听取陈述和申辩：对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

(3)决定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定以书面形式作出，并载明：当事人的姓名或者名称、地址；强制

执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；复议、诉讼的途径和期限；行政机关名称、印章和日期。

在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。

(4)送达：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。

(5)强制执行：可以“协议执行”——即在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。但执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

强拆要公告——即对违法的建(构)筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请复议、诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

不得“夜袭”、“偷袭”——即行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。

不得胁迫——即行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

(6)执行中止：有下列情形之一的，中止执行——①当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；②第三人对执行

标的主张权利，确有理由的；③执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；④行政机关认为需要中止执行的其他情形。

中止执行的情形消失后，应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，不再执行。

(7)终结执行：有下列情形之一的，终结执行——①公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；②法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；③执行标的灭失的；④据以执行的行政决定被撤销的；⑤行政机关认为需要终结执行的其他情形。

(8)纠正：在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。

强制执行一般程序流程图：

2、金钱给付义务的执行程序

(1)加处罚款和滞纳金的执行程序

①当事人逾期不缴纳罚款的，行政机关可以依法加处罚款

或者滞纳金。但应告知当事人标准，且加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

②加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照前述关于相应行政强制措施的实施程序办理。

没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请复议、诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构依照《拍卖法》的规定办理。

加处罚款和滞纳金的强制执行程序流程图：

(2)划拨存款、汇款的执行程序

①由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。

②金融机构接到划拨决定后，应当立即划拨。法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。