现代社会中街道办事处的定位及走向

现代社会中街道办事处的定位及走向

(2009-12-07 19:41:29)

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分类：研究

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街道办事处

定位

改革

市民自治

街政社会化

杂谈

1954年12月31颁布的《城市街道办事处组织条例》规定：“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”从此街道办事处作为市或区政府的派出机关拥有了法律上的地位，在五十多年的历史中，历经文革和改革开放，其职能和结构也历经变革。

改革开放以来，随着社会的不断发展，街道办事处的定位再次遭受质疑。不少城市为了应对城市管理中出现的新问题，采用了“两级政府，三级管理”的城市管理体制，即城市中设立市、区两级政府，但同时设立街道办事处作为区政府的派出机关，管理城市基层事务，随着社会事务的日益复杂，街道办事处也开始获得越来越多的权力，其职能从协调机构逐渐变为综合管理机构，拥有了一级政府的实际职权。这种体制在解决了很多问题的同时，也带给了人们思考，街道办事处的定位以及该体制的最终走向已经不再是管理层面的问题，而是深层次的城市政府改革甚至城市发展道路的问题。

一、街道办事处——有效社会管理缺失的权宜之计

街道办事处最初设立之时，其初衷并不在于对城市基层事务进行全面综合管理。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》其中规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《城市街道办事处组织条例》也规定街道办事处的主要任务为：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。由上述规定可知，设立街道办事处的目的有两个：一是加强城市居民工作；二是密切政府与居民的联系。最初的街道办事处仅仅是派出机关，充当的是城市政府与城市居民之间的桥梁，并无太多的社会管理职能。虽然1958年以后街道办事处一度改为“人民公社”，成

为政社合一的政权组织，“文革”期间，街道办事处更是变成“街道革命委员会”，其任务以阶级斗争为中心，同时负责管理居民生活与生产，但这都是受到一时左的意识形态影响，属于“非常规”街道办事处，改革开放后街道办事处就恢复了它的名称和职能。但随着改革开放的深入，街道办事处的职能发生了重大变化，首先是承担起经济职能并主导了“街居经济”，然后又担负起了更多的社会综合管理职能[1]。由此我们可以清楚地看到街道办事处职能发展变化的清晰脉络——由单一履行协调职能的派出机关发展为具有社会综合管理职能的“准一级政府”。

任何政府机构的改革都是为了应对一定的社会问题，因此街道办事处的职能变化正是反映了改革开放后的一个重大社会变革——单位制的解体。众所周知，“单位”是中华人民共和国建立后设立以完成社会有效管理的组织单元，在单位制中，每个人都从属于一个固定的单位，单位负责了他从摇篮到坟墓的一切管理事务。而且每个单位都是一个“五脏俱全”的全能制机构，设有与政府相对应的管理机构，能够及时执行政府的政策从而通过单位制将每一个人纳入了社会管理体系，这种社会管理体系极其有效，只需要市政府发号施令即可。但改革开放以后，随着市场经济的发展，人们的社会空间迅速扩大，开始突破单位的封锁，成为名副其实的“社会人”。自由往往以打破旧秩序为突破口，在人们获得极大自由的同时，我们的社会管理开始面临两个重大难题：一是人员流动频繁，在单位对人们的控制能力日益下降的情况下，一时难以出现对自由市民实行有效控制管理的组织；二是随着单位的解体，原先应该由单位所承担的服务职能被推向了社会，这就出现了一对矛盾，民主社会中突破单位封锁的人们对公共服务、福利、社会治安、环保的需求也空前增大，然而却难以迅速出现满足人们这些需求的机构。于是，涌入社会的人们寻觅着政府以寻求社会服务，而政府也在寻觅着市民以实现对市民的有效管理，在这“两厢情愿”的相互寻觅中，街道办事处作为原来的派出机关，直接面对市民，承担起新时期的社会管理职能也就理所当然了。

与其说市、区政府选择了街道办事处，不如说是在单位解体后的茫茫人海中“流浪”的市民们选择了街道办事处。但在一个民主社会，通过层层政府层级实现对市民的控制管理毕竟不妥，这里的“不妥”之处暂不予深究，因为这涉及到民主的政治理论，我在这里暂时“轻率”地直接使用我的结论。街道办事处适应的是单位制解体后有效社会管理缺乏的社会环境，解决了很多当时的社会问题，但我宁愿把它称为一种“权宜之计”，因为城市管理的终极价值是还权于民，而街道办事处并不与此相适应，何况在现实中街道办事处已经遇到了一系列新问题，广大市民在享受到了社会服务之后又对我们的社会提出了更高的要求。

二、在不堪重负中享受充分自由——街道办事处的两大困境

1、街道办事处承担了过多的社会管理职能，使得自己不堪重负。

街道办事处所处的新时期新环境，以及市民对于公共服务的新需求，都注定了街道办事处必须承担大量的综合社会职能。众多的市、区政府也已经意识到这一问题，他们的普遍做法是下放权力，下放城市政府所拥有的综合管理权、财政权、人事权，使街道办事处拥有类似于一级政府所拥有的城市管理、财务管理和人员管理的权力，同时调整街道的“条块关系”，赋予街道办事处对区政府专业管理部门派出机构如派出所、工商所等的领导权或统筹协调权，这就使得街道办

事处这个原来政府居民之间的桥梁几乎涵盖了一级政府的所有行政管理职能的管理层次，包括居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、卫生、绿化、环保、人防、计划生育、劳动管理、文教、集体经济、第三产业、市场管理、社区服务等方方面面。同时为了加强对街道办事处的领导和监督，街道办事处的机构设置也是面面俱到，除了必要的行政机构之外，还设立了党的机构和团委、工会、妇联等社团，但街道办事处毕竟不同于一级政府，由于地域的限制街道办事处不能拥有类似于市、区政府过多的工作人员，这就更加加重了街道办事处的负担。根据一项调查资料显示：北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项，其中党群工作和人大街工委工作计49项，街道内部事务性工作23项，行政管理和居民服务类工作96项[2]。如此之多的工作，必定使得街道办事处“心有余而力不足”，街道办事处迫切需要其他组织或机构来分担它的职能，但市、区政府距离市民较远难以及时满足市民的需要，而作为第三部门的社会组织在我国又发展不健全，街道办事处处于“欲罢不能”的“骑虎难下”状态。2、街道办事处履行一级政府的职能但所受监督极小。

在我国的宪政体制中，政府都是由它的同级人民代表大会产生，向同级人民代表大会负责，受同级人民代表大会监督。但街道办事处恰恰以一种极其“巧妙”的方式摆脱了监督，街道办事处名义上不是一级政府，当然也就不需要由人民代表大会产生，何况街道本来就没有人民代表大会机构，同时名义上作为派出机关，街道办事处只需要向它的上级机关即市、区政府负责，其负责人也直接由上级机关选派，但这只属于政府内部的监督，其力度和效果远远不及人民监督。于是，“人大对街道办事处的监督是一个断层”[3]，市民对街道办事处既没有监督权，也没有参与权，更不能选举自己的领导人，实际上街道办事处是行一级政府之权而又不受监督。没有监督的后果不需赘述，中国两千多年的封建王朝早就向我们展示了这一后果，对于政府的行为人民只能寄希望于“海清河宴，有圣人出”，然而个人道德的约束是脆弱的，无数人的道德在公共权力面前瞬间坍塌，于是中国两千年二十五朝不断重复着由太平盛世到奸佞当道的王朝堕落周期性古老故事。“这不是官员的道德问题，而是制度的问题。”[4]

3、街道办事处的全方位职能抑制了第三部门社会组织的发展。

第三部门虽然不能履行政府的职责，但可以解决很多社会问题，如提供公共服务、保护环境等。一个运行良好的社会，社会本身就具有良好的调节功能，而政府不需要事必躬亲，这其中第三部门发挥着重要作用。面对市民对社会服务的需求，赋予街道办事处一级政府职能并承担起社会管理，这是典型的“全能政府”思维模式。当然，对于当时的情况来说，第三部门没有发展起来，满足市民迫切需求的唯一办法也只能是加大相关政府部门职能。但这政府部门只是“权宜之计”，如果不有步骤地培养第三部门发展，而是大包大揽所有社会事务，则就会出现更大的问题——一个运行良好的社会永远无法建立。目前街道办事处的不堪重负，正是扼制第三部门发展的社会中政府的无奈。

三、“虚”“实”之争——两种街道办事处的改革方向

面对街道办事处所面临的问题以及其定位的模糊困难，关于街道办事处的改革方向，众多学者和研究人员提出了很多思路，按照街道办事处的最终存在状态，本文采用“虚”“实”两种分发，因为街道办事处改革的终极状态无非是存与废。所谓“虚”是指减少街道办事处的职能，而重点培育第三部门，使街道管理社会化，并扩大居民委员会的作用以达到市民的自治，街道办事处的命运则是在

街道管理社会化完成之后撤销；所谓“实”是指进一步加强街道办事处的职能完整性，直接将街道办事处设为一级政府，对市民进行基层管理[5]。下面对这两种改革方向稍作分析。

1、将街道办事处设为一级政府的改革方向。

这是一种“头痛医头，脚痛医脚”的偷懒思维，既然市民需要社会服务，政府也需要进行社会管理，于是就在需要的地方设立政府，那么如果居委会有朝一日也满足不了市民的需求，是否还要在街道办事处下面再设一层“居民办事处”的一级政府？这种思维带来的是政府林立、层级浩繁。另外这一改革方向所面临的最大问题就是与政府相配套的监督问题，有政府的地方必然要设置行政区划，也就是街道成为行政区划的一个新层级，那这个政府在行政区划中的产生就成为不得不考虑的问题。单单设立一级政府而不设立相应的权力机关（在我国就是人民代表大会）这是违背现代民主精神的，这里不做讨论。在一些实行了这一改革的城市中，街道设立了权力机关，即街道人民代表大会，作为街道的最高权力机关也是立法机关[6]。在这种情况下，监督已经不成为问题，但设立街道人民代表大会意味着政治上的分权，而分权意味着自治。首先街道面积不大，一般只有二三平方公里，本身就不适合于作为行政区划，其次小范围内的市民立法自治有可能会影响到整个城市的发展。

2、撤销街道办事处的改革方向。

这一改革思路来源于公共管理社会化和社群主义的启发[7]，社会服务交给作为第三部门的社会组织提供，而社会管理交由社区的市民自治，其终极价值便是还权于民，这也是我在前文中将街道办事处称为“权宜之计”的最主要原因。但对现实的理想化认识极有可能带来灾难，坚持这一改革方向首先要摒弃“一劳永逸”的思想，因为我国目前第三部门发展非常不充分，无法单独完成社会服务，市民的自治理念也刚刚萌芽，公民精神没有完全培育起来，如果急于达到理想的状态而贸然撤销街道办事处，恐怕带来的将是社会服务的缺失和市民的混乱，毕竟我们的市民在政府的管理下已经习惯了。所以，此改革为大势所趋，但宜缓不宜急，须要循序渐进，提供第三部门发展的空间和培育市民自治所需的环境。

关于这一点，一些西方国家的城市管理体制可以给我们提供一些经验，例如“美国城市政府调动利益相关者参与城市管理的方式很多,而且大多已经制度化，常见的方式有议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中,听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在需要做决策时,把各利益相关者和专家召集起来,让各方阐明做或不做的理由,最后由大家表决做出决定。这样的决策过程,可以广泛吸收各方面的意见,协调各方面的利益，提高决策科学水平,减少失误。广泛参与有利于参与者对决策的理解和支持,有利于全社会了解各自的权利和义务,有利于决策的执行。同时,广泛参与提高了决策的透明度,有利于社会监督。”[8]同时要加强对街道办事处的监督，例如可以利用审计手段对街道资金来源、资金支出、预算管理、招商成本、政府采购进行审计[9]。

四、“治大国尤烹小鲜”——街道办事处在街政社会化中逐渐退出

街道办事处作为有效社会管理缺乏的“权宜之计”，其改革的趋势应该是放权，依靠公共管理社会化和市民自治来解决社会管理的混乱。但“治大国尤烹小鲜”，街道办事处的改革，宜缓不宜急，需要循序渐进地营造第三部门发展和市

民自治的环境，在逐渐放权和引导中成就自己的职责。也许有朝一日街道办事处会“寿终正寝”，但这期间还有较长的一段路，这段路，不仅仅是街道办事处的改革之路，也是市民与城市政府寻找新的关系之路。

注释：

[1]陈家喜、刘军：《街道办事处：历史变迁与改革趋向》，《城市问题》2002年第6期

[2]魏迪、厉旭宏：《我国“两级政府、三级管理”体制的法理质疑与完善选择》，浙江省东阳市人民检察院

[3]同上

[4]吴思：《潜规则》，中国工人出版社

[5]浦兴祖：《特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法》，《政治学研究》1998年第3期

[6]任岩：《关于街道设立人大工作机构的调查与思考》，江苏省徐州市人大常委会研究室

[7]徐君：《从社群主义视角谈街政社会化的深层意涵》，《首都师范大学学报》2004年第2期

[8]中共北京市委研究室、北京市市政管委、北京市国土资源和房屋管理局北京市城市管理赴美考察团：《美国是如何管理城市的》

[9]上海市卢湾区审计局：《浅谈"两级政府，三级管理"体制下的街道审计》，中国审计教育网