行政管理学-3政府职能
行政管理学基础精讲3-第4~5章
第一节 行政管理机构的特性与作用
一、行政管理机构的特性 P126
行政管理机构的特性
合主系权 执
法 体统威 性 性性性
行 性 和
管
理
行政管理机构的首要特性是：合法性。 性
管理对象必须服从行政组织的一切合法的规定、命令，服从行政组织管理机
三、有限政府时期的行政职能 P107
70年代经济滞胀，新自由经济理论出现，观点： 1.市场机制有缺陷，但只有市场可以对资源进行有效配置，自由市场制 度是人类现阶段最好的制度。 2.政府的缺陷一样严重，政府不但不能纠正市场，反而会使之恶化。政 府解决市场缺陷的唯一正确途径是进一步明晰产权，而不是干预。 3.强调价值伦理重要性。
如何理顺 政府内部 各职能部门 的关系
1.对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分 工，划清职责。
2.加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相 关部门之间的联系协调方式，使各部门行为有章可 行，完善行政运行机制。
3.完善协调机制，解决矛盾纠纷。
全国人大2003年通过《行政许可法》， 标志着我国政府行政职能转变的成果已 经为法律所确认。
二、研究行政职能的意义 P95
行政管理活动的实质和核心是：行政职能。 研究行政职能的意义：
1.合理确定行政活动的方向和重点。 2.行政组织建设。 3.行政管理过程科学化。 4.促进行政效率和效能的提高。
第二节 行政职能的发展
典型的市场经济国家英美等国，行政职能演变经历了三个时期。
守夜人时期 （弱势政府时期）
有限政府时期行政职能的发展趋势： 1.通过非国有化，减少政府对企业的微观管理。 2.政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用。 3.推进公共服务职能的社会化、市场化。（形式：①政府业务合同出租、 ②建立政府部门与私营企业的伙伴关系、 ③政府授权社区建立公共事 业。）
行政管理学第三章 行政职能
第三章行政职能第一节行政职能概述★行政职能的含义★行政职能的特点★行政职能体系★行政职能研究的意义一、行政职能的含义◆职能：是指一定的人员或组织所具有的职责和功能作用。
◆行政职能：是行政主体作为国家管理的执行机关，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能作用。
◆行政管理职责：即行政组织的职责在横向上拓展的广度，它表明行政职能涉及对象的界限以及行政作用影响的领域；◆行政管理功能：即行政作用的纵向深度，它表明行政组织在其职责范围内的哪些层次发挥作用，以及在不同层次发挥作用的强弱程度。
二、行政职能的特点◆公共性⏹政府职能是国家事务、社会公共事务和机关内部事务实施管理时表现出来的职能，因而是一种公共性的职能。
⏹与之相对应的非政府的、非公共性的机构的内部管理也具有一定的职责和功能，但这种管理职能是个别领域的，“私人性”的。
◆执行性⏹古德诺（政治/行政）；洛克、孟德斯鸠（三权分立）。
⏹行政权/立法权；行政机关（各级政府）是立法机关/权力机关（人大）的执行机关。
⏹我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，行政管理必须执行共产党的路线、方针、政策，必须执行人民代表大会的决定和决议。
◆多样性⏹性质：政治统治/社会管理⏹范围：对内职能/对外职能⏹具体领域：政治/经济/文化/社会服务⏹运行过程：决策/计划/组织/指挥/协调/控制/激励/沟通/监督⏹管理层次：高层/中层/基层◆动态性⏹行政职能不是静止不变的，它随着国家社会生活以及行政环境的变化而变化。
⏹开放系统组织：行政环境（行政生态学）。
⏹社会发生变迁，行政职能的主体、客体、范围、内容、方式、手段、作用、主次关系等发生相应的变化。
三、行政职能体系◆政治职能⏹政治职能是维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权。
它包括专政职能和民主职能两个方面。
⏹专政职能表现为国家行政机关必须运用职能机关，防范和打击敌对势力和反社会分子，保障现代化建设事业的顺利进行。
行政管理学_中南财经政法大学_2 第二章——政府职能_(2.3.1) 政府职能与政府能力的关系
政府职能与政府能力的关系上一次我们讲述了政府职能体系，这一讲我们讲第三个问题，政府职能与政府能力的关系。
政府职能涉及的是政府应该做什么、不应该做什么的问题。
而政府能力则指政府实际能够履行这种职责和功能的程度，它要解决的是政府如何去做、何时做、通过什么方式去做的问题。
（一）政府能力的含义政府能力是政府为了完成法定的目标和任务，拥有的维持本组织的稳定和发展，有效治理社会的能量和力量的总和，政府能力主要包含自我稳定能力和资源运作能力。
自我稳定能力是政府在与市场、社会的互过程中通过持续的发展，为政府行为树立形象、巩固地位、赢得信誉和支持并适时自我更新能力。
它是政府能力的基础部分，是政府赖以存在和发展的前提，也是政府资源运作能力的提。
政府资源运作能力中的资源有实体、制度与精神三种形式，具体包括人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、制度资源。
政府的资源运作能力正是运作这些资源的能力。
一方面，政府从公众社会直接提取实物资源，直接或间接地吸收制度资源和精神资源；另一方面也是更为重要的方面，政府要向公众社会续地提供高品质的实物资源、制度资源和精神资源，以促进整个社会的健康发展。
（二）政府能力与政府职能的关系政府能力对政府职能有重要影响。
政府能力的大小强弱决定了政府职能的实现程度。
一个政府只明白自己应该做什么、不应该做什么，并不代表一个政府实际上能做什么。
只有当一个府明白如何去做、通过什么方式去做，即具有某方面的能力时，才表明一个政府实际上能够什么。
这其实也表明了一个政府的职能实现程度。
政府能力是政府职能得以实现的保障，如政府能力不足，势必影响到政府职能的实现。
同样，随着政府能力的增强，政府职能必将进步的规范和合理。
政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向。
政府能力与政府职能互为条件、相互依存、缺一不可。
随着现代社会经济的发展、社事务的成倍增加，为了满足社会的需要，政府总是通过进一步扩张职能来提高其能力，这又促成政府规模的进一步非理性膨胀。
夏书章-行政管理学-第三章-行政职能
第三章 行政职能
34
组织职能
组织职能是指政府为了有效地实现既定 的行政计划和目标，通过建立组织机构，合 理划分事权，确定职位、职责和职权，协调 相互关系，使人、财、物得到最合理的使用， 从而将组织内部各个要素联结成一个有机整 体的职能。
第三章 行政职能
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组织职能包括以下内容：
1．将目标进行具体分解，把整体目标具体化 为可操作执行的工作项目，将分解的工作项目落实 到下属部门或个人，并确定实施的具体步骤和方法。
第三章 行政职能
9
行政职能特点
1
2
3
执沟行通性 多信样任性 动鼓态励性
第三章 行政职能
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二、行政职能体系
行政职能是一个由相互渗透的行政管理活动各个方面的 职能构成的完整的职能体系。由于行政管理活动涉及社 会公共生活的各个领域、各个方面，行政管理的对象和 内容千差万别，因此行政管理职能也是多种多样的。为 有效地实现行政管理职能，根据不同的管理对象和内容 ，设置相应的管理机构，规定了各管理机构相应的岗位 职责，把握行政管理系统与外界环境的相互作用以及内 部各因素的相互关系，必须对行政管理职能进行科学分 类。
现阶段，我国政府的文化职能是领导和组织社会主 义精神文明建设，其根本目标和根本任务是适应改革开 放和社会主义现代化建设的需要，培养有理想、有道德 、有文化、有纪律的社会主义新人，提高整个中华民族 的思想道德素质和科学文化素质。
第三章 行政职能
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1、意识形态职能
政府的意识形态职能是统治阶级价值观 的集中体现，是立国之本。政府所主张的意 识形态是政府的灵魂，是政府的行为指南。 意识形态也为国家的发展指明了方向，它是 发展的动力而不是阻力。
第三章 政府职能
现。
政府所主张的意识形态是政府的灵魂，是政府的
行为指南。
（二）发展科学技术和教育职能
科学技术和教育是文化的重要组成部分。 政府发展科学技术和教育应该有计划，增加投入资
金，不仅要重视应用性研究，而且也要重视基础研 究。
（三）发展文学艺术和体育卫生职能
文学艺术和体育卫生是关系到公民的精神文明和身体
其政治统治的合法性作为其首要目标。人民的认同和 拥护是政府合法性的核心内容。
（二）保卫国家主权的职能
保卫国家主权是一个政府的重要职责。 作为政府必须做好两手准备，加强国防建设，积极开
展外交活动
（三）民主职能
民主职能首先应该确保公民的政治民主权利。
其次必须建立稳定的民主政治秩序。
二、政府的经济职能
（三）社会管理职能
政府的社会管理职能，“主要包 括政府承担的管理和规范社会组 织、协调社会矛盾、保证社会公 正、维护社会秩序和稳定、保障 人民群众生命财产安全等方面的 职能。” 保障公民享有宪法规定的经济、 政治和文化权利；
1.
2.
维护社会安全秩序。
（四）公共服务职能
公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强
城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务 和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发 布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、 政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服 务型政府。”
（二）市场监管职能
政府作为制度的供给者，应通过制定和执行相关 法律法规，履行其在市场监管方面的主要职能。
1. 界定和保护各类产权；
2. 创造良好的信用环境；
3. 促进全国统一市场的形成，扩大市场对内对外开 放； 4. 逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规 制； 5. 对产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监 管。
第三章 行政职能 - 第三章 行政职能
政治职能包括军事职能、治安职能、 外交职能、民主职能等内容。教材上讲的 是保卫职能、专政职能、民主职能，只是 说法不同，实际内容是一致的。
经济职能指行政机关在经济事务中所 负有的职责。在市场经济的国家，资源的 配置主要依靠市场规则来实现。
行政机关为弥补市场经济缺陷而担负 的经济职能主要有以下几个方面。
第三节 行政职能的转变
一、行政职能的发展趋势 1、行政职能的内容日趋丰富和多样化 2、行政职能日益分化和专业化 3、行政职能的重心逐渐由阶级统治职能 过渡到社会管理性职能
二、我国行政职能的转变
1、我国行政职能转变的历程
第一次转变即是由阶级斗争向民主改革转变。 在这期间，我国进行了三次行政改革，均以机 构精简为目标。在1956年到1958年的第一次机构改革 中，国务院所属机构从81个减到60个，第二次机构 改革将国家机关工作人员减少了1/3左右；第三次所 谓的精简则将国务院机构减少到33个，其中，工作 人员减少了2/3以上。
2、行政职能的基本内容
（1）从行政职能的属性出发，可以 将行政职能划分为统治职能、管理职能 和服务职能。统治职能指统治阶级为了 实现本阶级的统治而担负的职责。
统治职能主要表现在政治领域里， 也体现在经济、社会和文化中。国家为 了维护统治阶级的利益，常常需要保证 有利于统治阶级的经济制度。
管理职能：包括经济管理、文化管 理和社会管理等诸多方面。经济管理职能 是行政机关最为常见，数量最多的一种职 能。国家为保持宏观经济的稳定，经济秩 序的良好，经济制度的运行常常要对经济 实行必要的管理。
在《中国大百科全书·政治学卷》中， 行政职能被称为“行政功能”，行政功能 就是“国家行政机关依法管理国家社会生 活诸领域的职能作用。”
该定义高度概括了行政职能实现的主 体、客体及其发挥作用的方式，但因成文 较早，并没有突出行政职能的公共性，并 且将行政职能局限于管理，没有包括不断 发展的行政服务。
行政管理第三章
1936年凯恩斯《就业、利息与货币通论》一书中提出要全面 增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者， 还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者，要熟练有效的利 用政府的财政职能影响经济发展。 干预主义政府职能论的一个基本信念是：政府的经济职能是 全面的，不仅市场失败的方面政府要干预，而已市场成功的地 方也要政府保护。 罗斯福新政、欧洲国家的福利计划，20世纪50年代国有化、 计划经济和政府管制等举措
公共选择理论认为，“市场失败”不是政府干预的理由，政府夜存在 “政府失败”。政府失败包括行政效率低下、机构自我膨胀、官僚主义、政 府“寻租”等等。政府对市场的干预只限于市场长久失败之处。 1、市场有失灵，政府也有失败。政府失败既表现为经济干预过度造成的市场进 一步失灵，又表现为对经济干预不足使得市场不能有效运行； 2、政府只能干预市场的长久性失败； 3、政府要利用市场去干预经济。
一般来说，在亚当·斯密以前，学者一般都是从哲学的角度探讨 政府职能，其中主要的观点是：
1、人生而平等，生命、自由和追求幸福，都是天赋的不可转让的权利； 2、建立政府的目的是保障人们的天赋权利，政府如不能达到其应尽之职能， 就不应存在； 3、被治者之同意，是政权之基础，政府履行职能必须获得人民的同意； 4、政权不能善尽职责时，人民有权把它变更或予以推翻。
中世纪神学家阿奎那认为： 只有增进公共利益的政府才是正义的政府。政府要增进公 共利益必须履行三个方面的职能：首先是确立所统治的社会 的安宁，建立社会秩序的职能；其次必须保证不让任何事情 来破坏这样所建立起来的安宁，维护秩序的职能；再次是必 须扩大社会福利，发展公共利益； 古希腊亚利士多德和中世纪神学家阿奎那基于一种传统社会 的伦理职能观，以正义与非正义、善与恶为基础和标准，带 有浓厚的伦理学意味
行政管理学习辅导：政府职能
第三章政府职能 重点理解： 1、政府职能的涵义、特点和类型 政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的⾓⾊以及所应起的作⽤。
换句话说，就是指政府在国家和社会中⾏使⾏政权⼒的范围、程度和⽅式。
政府职能是政府依法对国家政治和社会事务进⾏管理时应承担的职责和具有的功能，它是国家职能的⼀个重要组成部分，其实施者是整个政府⾏政组织系统，其⾏使依据是国家宪法和法律赋予⾏政主体的⾏政权⼒。
政府职能的特点：普遍性、强制性、系统性、不可替代性、服务性。
政府职能的类型：政府职能可以分为基本职能和运⾏职能两⼤类。
政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即政府介⼊和⼲预社会的程度。
政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、⽂化职能和社会职能。
政府的运⾏职能是指政府管理社会公共事务的程序、⽅式和⽅法，即管理过程中所起的作⽤。
法约尔提出了管理的五项职能，古⽴克提出了管理的七项职能，基本涵盖了公共⾏政的内容和政府的运⾏职能。
政府的基本职能和运⾏职能是相辅相成的：前者界定了管理的对象，即管理的客体，回答了管什么的问题，后者则是指怎么管理这些客体，回答了怎么管的问题。
两者都回答了政府究竟做什么的问题，但政府的基本职能⽐政府的运⾏职能更重要，因为政府的基本职能决定政府在国家和社会中究竟扮演什么⾓⾊，究竟起什么作⽤，并从宏观上决定了政府的规模，即政府管理社会公共事务的范围。
2、市场失效与政府失效 市场体制是不经过中央指令⽽凭借交易⽅式的相互作⽤，实现全社会范围内对⼈的⾏为进⾏协调的⼀种制度。
市场体制可以实现优化资源配置的效率，但市场不是万能的，它在某些⽅⾯也是失效的，即表现得⽆效率。
市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或⽆效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。
市场失效主要表现在：外部性问题；市场垄断和专制价格；公共物品的提供；⽆知和⾮理性；不平等问题。
市场失效是政府⼲预的基础。
如果不出现市场失效，政府⼲预就是不必要的。
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主的发展的水平
二、政府职能的特点
第一，政府职能普遍性的特点
第二，政府职能的强制性特点
第三，政府职能的系统性特点
第四，政府职能的不可替代性的特点
第五，政府职能的服务性特点
三、政府职能的类型
政府基本职能+政府运行职
能 政府基本职能=政治职能+ 经济职能+干预社会的职能
第三节
政府的基本职能
一，政府的政治职能 （一）政府的政治统
治职能
政治统治职能是政府的最基本
的职能 政府存在的首要目标就是维护 阶级统治 政府要维护其统治就必然贯彻 执行统治阶级的意志。
（二）保卫国家权职能
（三）民主职能
首先应该确保公民的政治民主权
力 其次必须建立稳定的民主政治秩 序 为人民服务和人民当家作主，是 我国立国之本，也是社会主义民 主的精髓。
（三）直接生产和提供公共物品，
弥补市场的不足的职能 在经济不景气的条件下，或出于特 殊需要，政府进行直接投资建设基 础设施和比较大的建设项目，以拉 动经济增长。 （四）管理国有资产的职能
三、政府的文化职能 第一，意识形态职能 政府的意识形态职能是统治阶
级价值观的集中体现，是立国 之本。政府所主张的意识形态 是政府的灵魂，是政府的行为 指南。
第四，正确处理政府与事业单位
之间的关系 第五，正确处理政府与社会组织 之间的关系 第六，正确处理政府与公民的关 系
课堂练习
一、单项选择题 1、公共行政学研究的核心问题是（ ）。 A、政府职能 B、行政监督 C、行政决策 D、行政体制 2、政府为公众服务的服务性特点首先表现在其（ ）上。 A、公平性 B、平等性 C、非赢利性 D、普遍性 3、我国于1998年又进行了机构改革，改革后的国务院原40个部门 减为（ ）。 A、30B、31 C、28D、29 4、政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色的 时期是（ ）。 A、自由资本主义时期 B、前资本主义时期 C、当代资本主义时期 D、垄断资本主义时期
解决的，政府必须进行必 要的干预。政府必须界定 在一定的范围之内，过度 干预的弊端是十分严重的。
政府干预应该遵循如下原则： 第一，政府和市场两者的功能
有很大的区别，它们不能互相 代替。 第二，政府干预经济仅界定在 弥补和防止市场失效的范围。
第三，政府干预也必须
讲究成本收益。 第四，发展中国家政府 一般对市场的干预比发 达国家广泛得多。
第四节 我国政府职能的转变
一、新中国政府机构的沿革
（一）新中国成立初期我国的行政组织 （二）开始全面建设社会主义的十年 （三）“文化大革命”的十年 （四）改革开放以来的四次政府机构改
革
二、我国政府职能的转变
（一）要彻底转变政府管理的观
念 管理观念的转变是最根本的转变 1，政府机构改革必须纳入法制 化轨道 2，要实现从全能政府向有限政 府的观念转变
第二，发展科学技术和教育职能，
第三，发展文学艺术和体育卫生职
能 第四，加强社会主义道德建设的职 能 第五，清除那些不仅没有社会价值 而且有害的文化产品的职能
四、政府的社会职能
1，广义的社会职能是
指除了政治职能之外的 所有社会管理职能。
2，狭义的社会职能是指政府除
了政治、经济和文化职能之外的 社会管理职能。 第一，维持社会秩序 第二，确保社会公平分配的职能 第三，环境保护的职能 第四，社会保障的职能
5、政府由“守夜人”变成“社会主宰者”的时期是（ A、前资本主义时期 B、自由资本主义时期 C、垄断资本主义时期 D、当代资本主义时期
）。
二、多项选择题 1、马克思认为政府的基本职能有两种，即（ ）。 A、政治统治职能 B、组织职能 C、协调职能 D、计划职能 E、社会管理职能 2、从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分 为（ ）。 A、政治职能 B、文化职能 C、社会职能 D、协调职能 E、经济职能 3、市场失效主要表现在（ ）。 A、市场垄断和专制价格 B、外部性问题 C、公共物品的提供 D、无知和非理性 E、不平等问题
二、政府的经济职能
（一）规范和稳定市场秩序，确
保自由竞争的职能。 管理市场经济必须符合市场经济 规律，政府用法律规范市场，用 价值规律引导市场，而不能进行 强制式的行政干预。
（二）对经济进行宏观调控，确
保国民经济平衡发展的职能。 对市场经济的调控，只能由政府 进行，其他任何组织都不可能代 替政府。
政府的运行职能，是指政府管理
社会公共事务的程序、方式和方 法，即管理过程中所起的作用。 政府的基本职能决定了政府的性 质，政府的基本职能也决定一个 国家的宏观发展，即政府效率。
第二节 市场失效与政府失效
一、市场失效
定义----因为市场局限性和缺
陷所导致资源配置的低效率或 无效率，并且不能解决外部性 问题以及社会公平问题。
第一，外部性问题 第二，市场垄断性和专制价格 第三，公共物品的提供
第四，无知和非理性
第五，不平等问题
二，政府失效 第一，政府成本过高 第二，政府的低效率 第三，资源配置的低效率 第四，寻租
第五，造成另一种不公平
三、政府干预
市场失效是市场本身无法
第三讲 政府职能
第一节 第二节
第三节
第四节
政府职能概述 市场失效与政府失效 政府的基本职能 我国政府职能的转变
第一节，政府职能概述
一
含义 政府职能----政府在国 家和社会中所扮演的角 色以及所应起的作用。
政府与社会
政府与市场 政府与社会组织
政府与公民
社会的发展程度和政治民
3，要实现从权威主义向民主
行政的转变 4，在管理方式上要实现从统 治方式向管理方式的转变 5，实现从以官为本到以民为 本的彻底转变
（二）必须正确界定政府在社
会中的角色 第一，正确处理政府与社会之 间的关系 第二，正确处理政府与市场之 间的关系 第三，正确处理政府与企业之 间的关系
4、政府的政治职能主要包括（ ）。 A、民主职能 B、确保社会公平分配的
职能 职能
C、政治统治职能
D、发展科学技术和教育
E、保卫国家主权的职能 5、著名经济学家萨缪尔森在《经济学》（第十六
版）中，认为政府的经济职能主要有（ ）。 A、执行国际经济政策 B、通过宏观 经济政策稳定经济 C、确保社会公平分配的职能 D、提高经济 效率 E、改善收入分配