现代社会治理：地方政府职能转变的历史使命

摘要：社会治理是我国全面深化改革的重要内容，是现代国家治理体系的重要组成部分，是地方政府职能转变的重要取向。

社会治理具有基础性和微观性，是地方政府职能的本质内容，所以社会治理和地方政府职能转变在逻辑关系上是一致的。

从这个意义上讲，现代社会治理是地方政府职能转变的历史使命。

在社会转型时期，我国社会治理体系的设计需要从多重维度和多个层面来认识和把握：依法治理，筑牢社会秩序的制度底线；合作治理，构建开放的社会治理新体系；综合治理，形成公民社会全员治理的局面；动态治理，推动社会治理的科学化进程。

现阶段我国地方政府社会职能转变的方向、内容和途径主要集中在以下四个方面：建立分层级的社会治理体制；建立分类别的社会治理体制；建立分权制的社会治理体制；建立分阶段的社会治理体制。

关键词：社会治理；地方政府；职能转变；历史使命.20世纪 80 年代以来，西方在其国家现存政治制度的基本框架内对社会治理普遍采用了第三条道路理论，对传统的社会秩序理论和福利国家理论进行了深刻的反思，将政府、市场、社会、公民、政治、文化等现代社会元素融为一体，跨越公共管理和社会学等学科，为政府治理和社会治理提供了综合的理论依据。

与此同时，上世纪 70 年代末，中国开始了影响世界的改革和开放，冲击了持续 30 多年高度集权的政治、经济和社会治理体制，从而迎来了经济体制改革、市场经济取向和社会主义市场经济体制基本建立的辉煌历程，推动了政府治理和社会治理的深刻变迁。

尤其是新世纪初期，中央深化了以政府职能转变为主体的行政体制改革，在建设法治政府、服务政府的新型政府治理道路上迈开了历史性的一步，对现代政府社会管理提出了五位一体的重大部署，开始了现代社会治理的理论和实践探索。

从此，社会主义市场经济、政府职能转变和社会管理支撑着我国的国家治理体系。

历史上，虽然中国与西方有着不同的起点、走过了不同的道路，但时至今日，我们在各自的政治基本构架内都寻求到了符合实际的治理之法。

因此，党的十八届三中全会在我国经济和社会转型提升的关键、特殊时期就政府职能转变和现代社会治理提出的一系列理论，必将成为我国未来国家治理的重要理论基础。

一.从理论上讲，社会治理相对于国家治理更多地表现出基础性和微观性，在地方政府的经济、社会、政治和文化等四种职能中，社会治理是本质任务。

地方政府职能和社会治理是一对历史范畴，随着社会的变化而在方向、性质、内容和手段等方面发生相应的改变，并且相互制约、相互适应，共同推动着社会的发展与进步。

从 19 世纪西方工业化揭开资本主义新时代开始，以经济为主线，市场、政府和社会一直相互交织着而形成各个历史时期西方社会的主流。

伴随着市场经济的不断发展与成熟，以及全球一体化步伐的加快与国际关系的深刻变化，政府治理和社会治理的现代化毫无疑问已经成为下一个历史时期各个国家政府的使命。

唯有此举，才能赢得下一轮历史发展的机遇。

如果从政府职能转变和社会治理角度来反思，我国 60 多年的发展历程也大致可以划分为三个阶段：第一个阶段，即 20 世纪 5070 年代，受前苏联的影响，我国采取了一种高度集权的治理模式。

地方政府在中央政府的直接领导下，对地方经济、社会、政治和文化等一切事务与活动集中管制，地方政府是实现国家政治统治的工具，其职能主体是政治，经济社会高度统一在政治体制之中。

由于绝对平均主义和平等主义的支配，社会相对稳定与和谐，社会阶层单一，利益、权力和意识形态无力对社会经济造成任何冲击。

如此体制带来的是贫穷的国民、积弱的政府、窒息的政治和僵死的社会机制，日积月累就会形成巨大的政治和社会震荡隐患，前苏联解体就是铁证。

第二个阶段，即 20 世纪 80 年代以后，随着改革开放的路线调整，我国采取了长期的经济建设型治理模式。

这一模式在特定的历史时期发挥了巨大的作用，它通过以经济建设为中心基本路线的贯彻，高度集中了地方政府的职能，并强力地推动各项经济领域的改革和调整中央与地方的权利关系，极大地调动了地方的积极性。

地方政府在建立社会主义市场经济体制、加速地方经济发展、提高和改善人民的物质生活方面发挥了重要作用，为我国现代化国家治理奠定了坚实的物质基础。

但同时我们要清醒地看到，长期推行这一治理模式，政府的职能必然发生错位，政府在统筹社会经济协调发展、统筹社会各项事业的全面进步、统筹社会治理的方方面面都存在着许多薄弱环节和问题，诸如社会分配不公、社会矛盾集中和突出、社会风气恶化、政府公信度下降、环境问题严重、公平公正呼声日高等，已经明显地摆在我们的面前，成为我国下一轮发展的严重桎梏。

第三个阶段，即新世纪以来，中央政府从宏观层面关注到社会领域的问题，从政府职能转变出发提出了社会管理创新的治理模式。

1989 年《中华人民共和国行政诉讼法》和 2003 年《中华人民共和国行政许可法》的颁行，表明我国政府治理走向了法治化道路。

从此，地方政府的社会职能得到了彰显，社会管理方面的工作得到了加强。

2005 年，党的十六届五中全会提出：建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

中央正式确立了社会管理的方针路线，并对政府的社会管理职能与社会治理的关系进行了界定。

近 10多年来，我国社会管理工作取得了显著成效。

但是，随着市场经济体制的不断成熟和完善，全球一体化进程的不断加快，国内社会深层次的体制矛盾越来越凸显，顶层的社会治理和政府治理理论设计呼之欲出。

党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的高度，对政府治理和社会治理提出了一系列理论和部署，使我国社会治理和政府职能转变在新的历史时期与世界合拍同步，具有重大和深远的历史意义。

由此看来，无论是西方资本主义社会从自由市场经济形态到国家资本主义制度，还是我国从高度集中的计划经济体制到市场机制起决定作用的社会主义市场经济体制，都是围绕经济发展主线而推动着社会前进。

每当经济发展出现历史的转折时刻，社会就会发生相应的变化，并出现强烈的社会转型特征，从而牵动着政府的治理模式和相应的社会治理模式的变革。

在这三者的变化运动中，经济的变化始终起着决定作用，社会治理总是适应变化了的经济体制，而政府则是不断地推动社会治理的有效运转，为经济发展创造社会的、政治的环境和基础。

从一定意义上说，任何时期的社会治理都是政府职能转变的使命。

二.西方国家近 200 年的工业化、现代化历程，市场经济制度的建立与成熟，社会治理理论和实践的兴起与发展，为人类社会积累了丰富而宝贵的财富。

资本主义国家社会治理与政府治理的经验与教训，为我们建立现代社会治理体系和政府治理模式提供了全面和深刻的借鉴。

我国从计划经济时期高度集权的治理阶段，走过了改革开放以经济建设为中心的治理阶段，经过 30 多年经济、社会、政治等领域的深刻变革，遭遇了市场经济体制推动的社会激烈转型时期，也必然迎来了现代社会治理的新的历史阶段。

我国社会治理体系的设计必须回应当前社会的需要，必须充分考虑我国社会转型的特殊语境。

对于中国的社会转型问题，社会学界、公共管理学界以及政治学界都有大量的研究成果，其中戚攻教授从制度安排和中西比较角度进行了研究。

他认为，在人类已有的工业化历史中，我国社会转型因社会主义制度因素的嵌入而成为一种特例：社会主义制度先于工业化进程确立而与西方社会具有非同源性的政治、经济结构，这决定中国的社会转型仅仅具有社会结构局部变迁的性质；中国回应社会转型的方式虽然受基本制度结构的规制，是一种可控制的选择，但仍深及基本制度层面；虽然经济基础决定上层建筑，但经济体制的根本性变革并不包含政治体制的根本性变革。

由此看来，我国社会转型是一种整体性发展，也是一种特殊的结构性变动。

②不仅如此，中国社会转型同样兼有工业化的自然变迁，兼有民生福利对政府的重压，兼有世界一体化的外部环境，兼有高度集权的政治惯性。

因此，我国的社会转型既有 19 世纪西方所面临的社会稳定和社会秩序问题，也面临 20 世纪世界经济危机时期以及应对经济危机之后的社会问题，更面临全球化所带来的现代社会问题以及我国所固有的社会问题。

所以，我国社会治理体系的设计需要从多重维度和多个层面来认识和把握。

（一）依法治理，筑牢社会秩序的制度底线。

社会治理的直接表现形式和检验标准就是社会秩序。

社会秩序的内在本质是在特定的自然和历史条件下，不同的个体和群体依照其理应充当的社会角色，在社会分工和社会运动中有序、合理、公平、和谐、有机地组成有序的社会统一体；社会秩序的外在表现就是社会稳定状态，它包括经济、政治、宗教、文化、民族和区域等方面的稳定。

影响和谐社会秩序的因素有很多，但实践证明，除了国际关系因素外，法治是所有社会形态，尤其是市场经济制度基础上的社会形态内在的决定性因素。

早在中世纪末，意大利佛罗伦萨共和国的政治家马基雅维利（niccolo machiavelli）在其名著《君主论》中，就对此进行了探索。

他认为法律是治国之本，好的法律能够给一个国家带来长治久安。

他说：一个人如果受到法律得当的约束，他就会变得坚定、精明、文雅，所以关键是人们需要法律，并依照法律来生活③。

数百年来西方国家已经建立起完整的法治国家体系，并使其成为社会治理的牢固基石，从而维持了基本制度和社会秩序的稳定，推动了经济社会文化的不断发展和进步。

依法治理的前提是建立法治政府，就是将政府的职能边界、公权的限度、行为的规范和责任的追究等运用法律加以固定。

任何社会形态，政府与社会比较都处于强势地位，主导着社会，只是程度和方式有所区别。

社会治理离开政府必然是无序的社会治理，政府治理失控的社会必然是扭曲的社会。

因此，法治实质上是一种控权和规范机制，它在确认政府拥有权力的同时也一并确立了权力的界限、责任和程序。

地方政府在社会治理过程中，必须始终坚持职权法定原则，履行好自己的职责，集中精力管好该管的事务，把不该管的事务交给社会、市场和司法，主导社会共治。

政府必须充分尊重法律，维护法律的权威，造就法律面前人人平等的社会治理的法治人文基础，依法行使公共政策的决策权、实施政务的行政权、管理社会的调控权、确保效能的评价权和维护公平正义的监督权。

以 20 世纪 90 年代西方国家提出的社会元治理（mate governance）或者叫善治（good governance）的六个标准（合法化、透明性、责任性、法治、回应和有效）为目标来探究社会治理的内容和行为，排除技术层面的标准，制度体系的主体就是法治。

所以，必须坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾④，将法治思想贯穿于社会治理的全过程和方方面面，以法治为基本标准，以法治为基本手段，以法治为基本内容，以法治为基本保障。

（二）合作治理，构建开放的社会治理新体系。