土地公有制的思想起源和“公权、私权”辨析

土地公有制的思想起源和"公权、私权"辨析邵挺:1982年《宪法》一条规定：城镇土地国家所有、农村土地集体所有，就成了土地市场运行的铁律，从此政府征地、卖地，农民被拆迁、抗争，此起彼伏，热闹非凡。

但可能有许多人并不十分清楚为何我国的土地要实行公有制，并且还是两类公有制并存的局面。

尤其搞中国土地制度史研究或熟知国外土地制度的学者，总是认为目前这套土地公有私用制度既跟中国几千年土地私有制的历史传统不合，也得不到国际上绝大多数经济体实行的土地私有制的经验支撑。

一直以来，土地所有制和使用关系都是土地问题的两个核心命题。

那么，中国共产党为何要建立这样一套土地公有私用的制度，所有权是公权、使用权等是私权，这种“公权和私权的剥离”是怎么产生的？仔细梳理中共成立以来的土地政策演变过程，才能清楚明白现行制度的思想和实践来源。

先从1928年12月颁布的第一部土地法《井冈山土地法》说起。

这部法出台前一年，正值国共第一次分裂，从第一次国内革命战争时期转向第二次国内革命时期（又称“土地革命”时期），在国内严重恐怖形势下，中共六大被迫在莫斯科召开，在《中共六大土地问题决议案》中提出“革命完全胜利后，在全国或在重要省份中已经建立了坚固的苏维埃政权之后，中国共产党将进而帮助革命的农民去消灭土地私有权，把一切土地变成社会的公有财产。

”并认为“土地国有，是消灭国内最后的封建遗迹的最彻底的方法”。

按照“六大”精神制定出来的《井冈山土地法》，第一、二条就是“没收一切土地归苏维埃政府所有”和“一切土地，经苏维埃政府没收并分配后，禁止买卖”。

再细分一下，《井冈山土地法》有三个核心内容：第一，没收一切土地而不是只没收地主土地，是对当时农村土地占有关系的“彻底洗牌”。

第二，土地所有权归政府而不是农民。

第三，禁止土地买卖，抑制“土地兼并”以求“公平”之效。

今天回过头来看，革命时期的中共能够生存壮大，正确解决土地问题是关乎政党生死存亡的大事。

后来革命斗争的实践证明，1928年《井冈山土地法》的第一、二条都出现原则性错误。

可惜的是，这些错误在1930年3月的《兴国苏维埃政府土地法》（下称《兴国土地法》）中也没有得到根本纠正。

《兴国土地法》第一、二条仍规定“没收一切豪绅地主阶级及祠堂、庙宇、会社的田地、山林、池塘、房屋归苏维埃所有”和“自耕农的田地、山林、池塘、房屋，除自食自用外，尚有多余经当地多数农民要求没收者，没收其多余的部分并分配之”。

跟《井冈山土地法》相比，《兴国土地法》的进步之处在于承认不能没收一切土地而只是豪绅地主的土地，分田也“不得采用绝对平均主义重新瓜分”（第十条）。

其后两个月不到，1930年5月颁布的《土地暂行法》跟《兴国土地法》大同小异，核心仍在于坚持“所有土地国有化”和“禁止一切土地的买卖、租佃、典押”（第四条）。

10年磨一剑。

1921-1930年这10年间，中共的土地政策逐渐形成“全部土地国有化”的土地政纲，其思想来源就是马克思主义关于土地问题的经典解释，考茨基在《土地问题》上讲“在租佃制占支配地位的地方可以用土地国有制或公有制消灭土地的私有制；而在抵押制占支配地位的地方可以用抵押权的国有化来完成”。

1931年11月出台的《中华苏维埃共和国土地法》为考茨基的这一理论论断提供了中国经验的脚注，该法第十二条中写道：“在苏维埃政权下，土地与水利的国有，是彻底消灭农村中的一切封建关系，而事实上就是使农村经济达到高度的、迅速发展的必经步骤。

不过实行这个办法，必须在中国重要区域土地革命胜利与基本农民群众拥护国有条件之下，才有可能。

”类似的提法在当时许多关于土地问题的决议案中都有体现。

1932年初的《土地问题》中也讲到“土地及水利宣布为国有，这便是中国共产党的土地问题政纲，这是最革命的最彻底的土地政纲”。

土地问题是中国革命的根本问题，这一认识不仅共产党有，国民党和其它党派也都高度重视。

上世纪30年代，中国各党派都有各自的土地政纲，比如国民党的土地政策就是孙中山民生主义中的“平均地权”，就是要地主按照他所有的土地价格，缴纳政府一笔土地税作为公费用，政府估价收买地主的土地作为国家公地。

除了“平均地权”，国民党还提出“二五减租”等口号，调和佃农和地主之间的矛盾。

代表中国民族资产阶级的社会民主党也提出过“没收大地主的土地”、“二五减租”等主张，但并没有具体规定“如何没收、怎么没收”等内容。

跟共产党“全部土地国有化”的政策主张相比，不论是国民党还是其它党派的土地政策还不彻底，执行力也远不如共产党。

谈到“土地国有化”问题，许多研读中共土地革命史的学者始终有一个疑问，就是为什么没收了一切地主的土地，平分给雇农贫农中农后，又要把一切土地归为国有呢？直接把土地所有权给农民，不是更能发挥农民参与革命、拥护共产党的作用吗？要回答这个问题，还是要回到马克思主义关于社会主义农业生产方式的经典论述。

这个时期中共在制定包括土地政策在内的各项政纲时，受共产国际的影响很大。

在1932年初，中共苏区中央局宣传部编的《土地问题》中专门集中论述了“土地国有问题”，这段明显出于共产国际授意的话，解释了土地国有化的必要性和实施路径，“平分土地不能彻底解决土地问题，因为土地平分了变成各人私有的，在提高农业技术，增加生产力的立场上，是有妨碍的”，而要消除这种阻碍，就“只有把土地收为国有。

土地国有以后，政府可以统一的改良农业的技术……所有这些大规模的技术改造，在土地私有制度下，是不能够实现”，土地国有的另外一个优点是“可以免除土地分配的不平等……每一个农民劳苦群众都可以向政府领得一样多的田去耕种”。

因而，“便于实施大规模的社会改良运动以提高农业生产率”和“促进土地分配的平等性”是当时中共决定将“一切土地国有化”的理论基础，尽管这种理论只是来自共产国际的指示。

另外，当时苏联农业的社会主义化过程中，土地国有被共产国际认为是一个强有力的基础。

在共产国际眼中，土地国有也被认为是“中国农村经济走向社会主义道路的主要先决条件”。

当然，理想和现实毕竟有很大距离。

中共“没收一切土地推行全盘国有化”的主张，是从马克思主义经典理论中推演出来的重要命题。

中共承认国有化是土地革命最终的奋斗目标、是走向社会主义道路过程中必不可少的步骤。

但在20世纪30年代中国农村阶级分化严重，粗略就可分为军阀、豪绅、地主、富农、中农、雇农、贫农等各主要阶层，简单地从理论和理想出发，采取“没收一切土地并充公”的办法，实践表明这一做法不利于发动农村最广大群众（尤其是富农和中农）参加革命。

从1933年开始，中共土地政策开始不断调整以适应新的形势发展需要，最终明确了“土地革命的意义，不但是给占全国人民百分之八十的农民群众解除封建的剥削，而且同时就是推动这百分之八十的人民积极参加民族解放，强大民族革命力量”（《中央关于土地政策的指示》，1936年7月22日）。

期间调整的主要政策有：一是调整对富农的策略。

1935年12月6日颁布的《中央关于改变对富农策略的决定》，指出“反对富农的策略，是在把富农推到反革命的怀抱中去，是在加强反革命同我们斗争的力量。

因而，这种策略现在已经不适当了。

”1935年12月25日《中央关于目前政治形势与党的任务决议》中也提到“改变对富农的政策。

富农的财产不没收……当农村中实行平分一切土地时，富农有与贫农、中农分得同等土地之权。

”二是调整对大农业主和商人兼大地主的政策，并允许土地出租和商业借贷。

《中央关于土地政策的指示》（1936年7月22日）第六条和第七条分别指出“对于大农业主（主要不依靠地租剥削而依靠大量雇农经营土地畜牧的业主）的土地，因其生产方式带有进步的色彩，应按照对待富农的政策办理”、“商人兼大地主时，其土地部分照一般地主办理，但不得侵犯他的商业部分”，另外还规定“宣布取消高利贷，但商业借贷和劳动人民相互间的借贷，不在取消之列”、“苏区内允许土地出租”等。

需要注意的是，上述政策调整还只停留在“没收范围、没收方式以及补偿方式”等细节方面，并没有改变中共关于土地国有化的基本方向和奋斗目标，不触及中共土地政策的核心。

后者只有到了1937年全面爆发抗日战争、组建全民族统一战线时，才有条件进行重大调整。

当然，这个调整也不是“一步到位”的，而是在1937-1945年的八年抗日战争时期内，经过三个阶段才暂时告别“土地国有化”的奋斗口号，逐步确立“土地私有制度”。

第一阶段是“停止没收地主的土地”，相当于承认地主既有的土地所有权。

1937年5月3日《中国共产党在抗日时期的任务》中指出，为建立抗日的民族统一战线，中共在致国民党三中全会电中保证了四项内容，其中包括“停止没收地主的土地”。

原因是“日本灭亡中国的危机放在全国人民的前面。

中国的土地是属于日本还是属于中国的问题，超过了是属于地主还是属于农民的问题。

因而为团结全国人民抵抗日本的侵略，挽救亡国的危机，宣布停止没收地主土地的政策，这是完全必要的。

”第二阶段是明确以土地私有制为主的土地所有权体系。

最早在1937年9月20日《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》第二条规定除下列土地（即可通运之水道；天然之湖泽而为公共需用者；公共交通道路；矿泉地；盐地；公共需用之天然水源地；其他属于公共性质之土地）不得为私有外，其它土地都归私人所有，由边区政府颁发所有权证。

并在第十条允许土地所有权的分割、转移和出卖。

《陕甘宁边区土地条例》（1939年4月4日）第二章专门论述“土地所有权”，第三条明确指出“确定土地私有制，人民经分配所得之土地，即为其私人所有。

土地改革以前之旧有土地关系，一律作废。

”进一步指出“取得土地所有权者，有完全使用与支配其土地之权”（第六条）、“属于私有之土地及其定着物，在合法手续下，得将其所有权转移于他人（如出卖等）。

”。

这些规定，赋予了私人完整的土地所有权及使用权、转让权等其它权利。

这些权利在同期颁布的《陕甘宁边区地权条例（草案）》（1939年4月）中得到进一步确认，“取得私有地权之业主，对于其土地，有买卖、处分、收益、使用之全权”（第二章第三条）。

第三阶段是加大“保障土地私有制”的力度。

针对某些地区仍延续“没收地主土地”、“打土豪分田地”的旧有做法、不注重保护既有的土地私有制度，中共又出台了若干法令和条文，坚持土地私有制，以更好地保障土地所有权和土地使用权，并强调“除了对于死心塌地的大汉奸的土地根据法令给以没收外，是不能取消任何人的土地私有权的。

像‘地主离开其土地所在地满三年者，继续五年以上的承租人得征收其土地’的规定，也是不对的。

”。

1942年中共正式确立了“减租减息”的土地政纲，探索出一条在肯定土地私有制前提下保障农民正当权益的道路。

1944年1月23日颁布的《陕甘宁边区地权条例草案》第三条再次明确了“依保障人民土地私有制的原则，凡合法土地所有人在法令限制范围内，对于其所有土地有自由使用，收益和处分（买卖、典当、抵押、赠与、继承等）之权。