城市房屋拆迁中公权与私权的冲突与和谐

城市房屋拆迁中公权与私权的冲突与和谐【摘要】改革开放以来，我国经济飞速发展，城市化进程步伐加快，随之而来的房屋拆迁工作成为了重要的内容。

但是，由于目前我国法律、法规的不完善，执行程序的失当以及中国传统的义务本位思想的影响，加上对公共利益名义的滥用。

大规模的城市房屋拆迁目前仍处于无序状态，大量的违法拆迁现象层出不穷。

为了使公私权二者由冲突转为和谐，有必要采取一系列措施控制公权，保护私权，提升私权在法律中的地位，以此来完善我国现有的城市房屋拆迁制度。

【关键词】房屋拆迁公权与私权冲突与和一、我国城市房屋拆迁问题的概述（一）城市房屋拆迁中的法律关系一般认为，房屋拆迁法律关系是指拆迁法律规范在调整拆迁当事人（包括拆迁人、被拆迁人、房屋拆迁主管部门及有关国家机关）的行为过程中所形成的他们相互之间法律上的权利和义务关系。

城市房屋拆迁涉及多方利益，既关系到拆迁当事人的正当权益，又关系到国家建设和城市规划的具体落实，因此，需要政府进行宏观调控乃至参与。

其中，以保证拆迁行动的顺利进行。

当前，城市房屋拆迁以平等民事主体之间的协商拆迁这种民事行为为基础，同时以国家行政机关的权力干涉为后盾，这种特殊性使房屋拆迁关系到城市的发展、环境的保护和人民的安居乐业。

这样一来，一方面有关行政机关与拆迁当事人就形成了行政法律关系，如拆迁许可证的申请和颁发、拆迁纠纷的行政裁决等。

另一方面，拆迁人与被拆迁人之间对于补偿安置及拆迁期限等问题通过平等协商的解决，又属于平等主体之间发生的民事法律关系。

1、行政法律关系为了保证城市规划和土地利用总体规划的有序进行，同时为了满足和服务于市政基础设施建设的目的，行政机关有必要对拆迁活动进行一定程度的管理，通过拆迁活动的行政许可来规范城市拆迁活动的有序进行，这样行政机关就和拆迁人或被拆迁人就形成了一种行政法律关系。

这种行政法律关系主要包括以下几种：（一）房屋拆迁主管部门与拆迁人之间因房屋拆迁许可证审批颁发而发生的行政法律关系。

任何单位和个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，有关部门对其进行审查从而决定是否予以批准；（二）房屋拆迁主管部门和被拆迁人之间因房屋拆迁公告而发生的行政法律关系。

房屋拆迁许可证一经发放，房屋拆迁主管部门应当将有关拆迁的法律规定的必要事项以公告形式对外公布；（三）房屋拆迁主管部门与拆迁人或被拆迁人之间因违法行为的处罚而发生的行政法律关系。

拆迁人或被拆迁人违反房屋拆迁管理规定时，房屋拆迁主管部门有权对其进行行政处罚；（四）拆迁人与被拆迁人之间因达不成房屋拆迁协议时由行政机关进行裁决发生的行政法律关系。

2、民事法律关系因为房屋的拆迁涉及到被拆迁人的房屋所有权和土地使用权的转让问题，在行为上表现为拆迁人与被拆迁人之间拆迁协议的订立以及拆迁委托行为的发生，依据民法有关理论，这是一种民事权利的产生、变更和转移，从而就形成了一种民事法律关系。

拆迁人和被拆迁人的法律地位是平等的，拆迁人和被拆迁人在拆迁活动中平等享有保护自己民事权益不受侵犯的权利；平等享有不服拆迁行政管理行为，并申请行政裁决和民事诉讼活动的平等享有变更、放弃或处分自己权益的权利；同时也都有遵守拆迁法律、法规和拆迁期限以及接受拆迁行政管理部门依法管理、监督的义务。

一句话，签订房屋拆迁补偿安置协议只涉及拆迁人与被拆迁人双方，行政管理部门在行使行政管理职能时不得越位。

（二）城市房屋拆迁的种类原则根据拆迁人的不同、拆迁目的的不同，可以将现实中的城市房屋拆迁区分为:公益拆迁和商业拆迁。

这种划分便于考察现实中的拆迁运作模式。

1、公益性拆迁我国现今城市房屋拆迁大多是出于公共利益的需要，这样的拆迁我们称之为公益性拆迁。

公益性拆迁其实只是政府代表国家对私人房地产或集体房地产的一种行政征收，是国家行使公权力的一种表现。

它一般由政府的具体部门(例如城市建设部门)作为拆迁人，申请拆迁许可，然后实施拆迁并给与被拆迁人补偿。

由政府部门进行的城市公共项目建设拆迁，不以营利为目的，着重考虑的是社会效益，较容易获得市民的支持。

但实际情况有时并非如此简单，在这些为公共项目建设目的而进行的拆迁中，政府还会通过招标、投标等方式，委托开发商、拆迁公司或政府下属项目公司具体实施拆迁行为，并由他们完成对拆迁人的补偿。

补偿资金有些是由政府拨款，但越来越多的是由受委托人自己筹集。

但他们是以盈利为目的的企业法人，让他们参与纯为公共事业的项目且自筹资金补偿受拆迁人，是否不合常理?但只要看看现实的做法，就很容易理解。

例如，政府将其他地块以优惠的价格出让给拆迁人，甚至免掉该地块的土地出让金，或者把具有经营性的公共项目，交由企业经营，从该项目中，企业获得的利益将高于它们的付出。

2、商业拆迁这是由房地产开发商或其他企业法人进行的，包含商业利益的拆迁，例如，为了建设商业区、商品房住宅区等项目的拆迁。

在这些项目中，拆迁人不是政府，而是企业法人。

在得到拆迁许可之后，他们与被拆迁人就补偿费用、补偿方式和补偿范围等问题进行协商，补偿资金由拆迁人自己筹集，政府不再给予拨付。

商业拆迁使得民营资本进入，房屋拆迁更加活跃，但也暴露了拆迁人为了过分追求利润而不择手段的弱点，因此存在于商业拆迁中纠纷较多。

（三）我国城市房屋拆迁制度存在的问题1、政府角色的错位。

政府是城市的规划者,在城市规划者眼中，只有通过拆迁才能实现其理想规划蓝图，在政府领导者的视域里，也往往把拆迁作为取得政绩的有效渠道，因此导致政府在拆迁过程中扮演了不光采的角色，主要表现在以下几方面：⑴在某些经济水平相对落后地区，政府把土地出让收入作为其收入的主要来源，因此往往盲目规划拆迁然后把土地挂牌出让，这实际上是一种商业化的运做，目的使规划拆迁土地利益最大化。

政府成了只赚不赔的商人，带有商业气息的政府，在考虑被拆迁人权益时当然无法去维护被拆迁人应有的利益。

⑵政府是拆迁政策的制定者，但是在很多地方又是拆迁活动的具体实施者政府以发放拆迁许可证的形式将拆迁权授予拆迁人，由拆迁人（大部分为房地产开发商）负责具体的拆迁活动实施，自己淡入幕后，但实际上政府仍扮演拆迁人的角色。

拆迁补偿标准也是由政府制定的，且在处理期间不停止拆迁的执行，致使被拆迁人的权利根本无法得到应有的保护。

⑶多数地方政府在拆迁过程中，亲自上阵，动辄组织公安、政府部门人员，甚至法院进行强制拆迁，以公权力对私权利强行干涉，激化社会矛盾，如发生在嘉和的案件至今仍值得我们深思。

2、补偿不公，制度存在缺陷。

城市房屋拆迁补偿是指在城市建设和开发过程中，因拆除房屋而给予房屋所有人的补偿。

根据现行的《拆迁条例》规定房屋拆迁补偿的具体方式有货币补偿，实行房屋产权调换两种方式。

补偿不公是城市房屋拆迁存在阻力的主要原因，追其根源，系制度缺陷所致。

⑴，某些地方政府以文件形式单方确定补偿安置标准，一般规定的标准较低，且有的连续数年不变，造成补偿费数额与市场完全背离，部分居民房屋拆迁后所获得的补偿款，远不能满足新购住房的需要，很多人会因此陷入贫困。

⑵实行房屋产权调换及货币补偿时未考虑区位因素，很多被拆迁房屋是被拆迁人世代居住的房屋，或者是专为子女上学，或上班及考虑买就医等而购买的特定区位的房屋，具有很大的综合价值。

但是拆迁时，均将其作为一般的建筑拆除，并给与不合理的补偿，给被拆迁人造成巨大损失。

二、我国城市房屋拆迁中的公权与私权的冲突（一）我国城市房屋拆迁中公权与私权的冲突的表现公权是指国家权力机关行使的行政权、立法权和司法权。

私权是指个人的权利，如生命权、自由权、财产权等。

在城市房屋拆迁中，公权与私权的冲突主要表现在公权中的行政权与私权中的财产权的冲突。

我国是一个有着浓厚的行政干预色彩的国度，行政权力可以说是无处不在，只是有些不再是赤裸裸的干预，行政干预变的更为隐蔽，如实施行政许可、行政裁决以及行政权在私权中的优位权。

在《城市房屋拆迁管理条例》中，第16条规定“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，由房屋拆迁管理部门裁决”；第17条规定“被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县政府责成有关部门强制拆迁。

”这两条规定实际上是赋予了政府有关部门在城市房屋拆迁中的强制拆迁权，因为以行政裁决的形式强制干预了民事主体之间的合同订立，代替了民事法律关系中的合同当事人对各自权利的意思表示，以行政手段干涉了民事主体自由处置其财产的权利。

政府在城市房屋拆迁中的角色有两种：一是以土地所有者的名义；二是以社会管理者的名义。

由于政府拥有土地所有权并不构成强制的理由，相反，政府不拥有土地使用权构成了不能强制的理由，因为强制拆迁的本质就是政府单方面收回土地使用权。

土地使用权是一种物权，房屋拆迁的基础是房地产交易，无交易则无拆迁。

只要国家不收回私有房屋的土地使用权，拆迁的实质就是一种私法意义上的履约行为，而非行政法上的概念。

政府的强制拆迁只能发生在一种前提下，即政府强制性的收回新幅土地的使用权，只有土地使用权被政府合法的强制性收回，才会产生强制拆迁的行政权力。

政府是城市改造的主导者，这为政府行政权力介入公民的私权提供了一个理由。

建设部以为副部长曾明确指出有的地方政府个别领导为了追求“政绩工程”、“形象工程”，不顾当地的经济实力，盲目扩大城市建设和拆迁规模，造成了拆迁补偿不落实，拆迁安置方案不落实，侵害了拆迁户的利益，引发了一些恶性事件。

在城市房屋的强制拆迁中，行政权力对私权的侵犯表现在如下几个方面：1、拆迁决策阶段公私权的冲突在征地项目的决策阶段，公民根本没有知情权，更不用谈发言权。

往往是政府立项之后以通知或者文件的形式下发到被征地社区，公民唯一的选择就是接受，公权与私权处于完全不平等的状态。

《拆迁条例》第6条规定:“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。

”该规定很容易让人误以为拆迁人所享有的拆除被拆迁人房屋的权利是基于政府的行政许可而不是基于拆迁人与被拆迁人的拆迁补偿安置协议。

实质上，在房屋拆迁中，拆迁人的拆迁权利来源于拆迁人与被拆迁人的拆迁补偿安置协议，而政府的房屋拆迁许可只是意味着拆迁人具备了实施其拆迁权的法定的条件，具备了实施拆迁的主体资格，从而可以行使房屋拆迁权。

《拆迁条例》没有将拆迁补偿安置协议作为申请房屋拆迁许可证的法定条件，在实践操作中十分有害。

一旦拆迁人获得了拆迁许可，就可能以政府为后台与被拆迁人进行强制性谈判，而被拆迁人往往会基于政府事先对拆迁的许可产生思想上的被动，以致在与拆迁人协商时不能积极的维护自己的权利。

这样一来，由于政府事先的行政许可，事实上拆迁双方当事人失去了平等对话的平台，被拆迁人的权利极易遭受侵害，这样非常容易造成私权利主体对政府的不满并引发公私权之间的冲突。

2、强制拆迁造成的公私权的冲突《拆迁条例》第17条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。