民办高等教育管理体制改革探析

民办高等教育管理体制改革探析我国民办高校是1983 年普遍兴起，那时被称做“拾遗补缺”的“助学机构”，1996 年民办高校被称作“我国高等教育的一部分”，现在民办高校已经义不容辞地挑起我国高等教育大众化的历史重担。

自民办高等教育发展至今，遇到了很多困境和障碍，同时民办高等教育内部也存在很多问题，如何更好的开展民办高等教育？本文拟从影响我国民办高等教育发展的管理体制改革入手，探讨更好地发展我国民办高等教育问题。

一、民办高等教育管理体制概述民办高等教育是国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的高等教育。

管理体制，是指管理机构中的管理权限划分等一整套管理制度。

民办高等教育管理体制，就是指民办高等教育机构的设置和管理权限的划分，以及采取什么样的管理方式来协调和理顺中央与地方、政府与学校、社会与学校以及学校内部上下之间、各部门之间关系的一系列规定和制度。

[1]民办高等教育的管理体制，涉及民办高等教育机构内部的领导分工、机构设置，管理权限及相互关系等管理制度，它决定民办高等教育机构的管理体制，直接支配着民办高等教育机构的全部管理工作[2] 。

改革民办高等教育的管理体制，要转变观念、抓住机遇、开阔视野，积极进行多种形式的探索，扩大服务面向，争取社会各方面的支持与合作，其中心工作是加快法规制度建设，建立并完善民办教育法律监督机制，努力促进民办教育的公平和协调发展。

二、民办高等教育管理体制中存在的问题及其原因分析1. 责、权、利划分不明确民办高等教育机构的举办者、管理者、办学者之间的责、权、利划分得不够明确和规范。

总的来看，学校还没有真正改变其主管部门附属机构的地位，面向社会自主办学的权力很有限，自我约束机制也不健全。

（1）民办高等教育管理体制改革，不是简单的改变民办高等教育机构隶属和投资关系，而是要把重点放在转变政府职能，扩大民办高等教育机构面向社会自主办学的权力，建立起自我发展和自我约束的机制上面[3] 。

民办高等教育机构在许多管理上无权作出决定，影响了民办高等教育机构办学的主动性和积极性，另一方面又使民办高等教育机构只对上级负责，无视社会需要，盲目发展，加剧了教育结构的失衡。

应当充分认识，扩大和落实民办高等教育机构办学自主权，是建立与市场经济体制相适应的民办高等教育体制的一项重要内容。

长期以来，民办高等教育管理体制的改革出现起伏的一个重要原因就在于：只是单纯考虑中央和地方的分权，而没有很好地给民办高等教育机构应有的办学自主权。

2）改革包得过多、统得过死的体制。

进行民办高等教育体制改革，主要是解决政府与民办高等教育机构、中央与地方、国务院教育行政主管部门与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、民办高等教育机构面向社会自主办学的体制。

在政府与民办高等教育机构的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确民办高等教育机构的权利和义务，使民办高等教育机构真正成为面向社会自主办学的法人实体。

社会主义市场经济体制的建立、发育和运行对民办高等教育机构的本质要求之一，就是民办高等教育机构应当成为拥有办学自主权和法人实体，这样民办高等教育机构才能通过正确行使自己的权力承担应负的责任，增强改革发展的动力和活力，主动适应经济建设和社会发展的需要。

（3）要建立适合我国国情的民办高等教育管理体制，通过立法明确规定民办高等教育机构的责、权、利，使民办高等教育机构的自主权切实到位。

这需要政府和民办高等教育机构做一系列大量的准备工作，诸如：政府转变职能，实行政事分开，把属于民办高等教育机构的权限，坚决放给民办高等教育机构；政府建立必要的约束机制，政府应建立和完善一系列科学可行的宏观调控手段；创造良好的外部环境。

政府要协调各方面的改革，使各个方面先后出台的政策措施相互匹配，协调一致，动员全社会积极支持民办高等教育管理体制改革，以有助于民办高等教育机构扩大、落实和行使好办学自主权；民办高等教育机构要做好行使办学自主权的必要准备。

加强管理干部队伍建设，提高管理干部素质水平，改革现有管理制度，实行民主管理、科学决策，健全民主监督，健全合理的规章制度，逐步建立民办高等教育机构面向社会，并使社会各界能积极支持和主动参与民办高等教育机构办学的有效机制，争取尽快完成民办高等教育与市场需求的对接任务。

2.国家教育资源配置不合理，改革主体不明确国家的各类教育资源是为全体国民提升教育水平而配置并投放的。

在这个前提下，民办高等教育机构在30 余年的发展历程中借助了何种国家赋予的教育资源呢？要真正把民办高等教育机构作为了我国教育大计中的一个重要组成部分，是否按照民办高等教育机构的内在逻辑和发展规律给予了一定的政策灵活或其他呢？（1）在我国民办高等教育管理体制中，政府是管理者，承担着管理高等教育的职责。

在政府与民办高等教育机构的关系中，政府是“管理者”，是几乎所有资源的分配者，也是各级资源分配的标准制定者和执行者；民办高等教育机构是被管的“办学者”。

显而易见，政府的政策和资源配置是矛盾的主要方面。

首先，在资金配置方面，从出现民办高等教育机构开始，教育财政投入几乎为零，虽从2012 年始有所改观，财政开始向明确定位为“非营利性民办高校”进行教学设备等方面的投入，但是，民办高等教育机构基本遵循都是依靠学费收入填充学校运营成本，依靠银行贷款实现自我发展和资金突围的方法存活、发展。

国家投资体制缺失导致民办教育发展缺少资金保障。

民办高校作为我国高等教育的一部分，为高等教育发展和人才培养贡献了力量，理应得到国家政策的支持和资助。

然而，由于我们对民办高校的公共属性认识不到位，对民办高等教育的重要作用认识不足，忽视了民办高等教育的发展，有意无意地回避了国家对发展民办高等教育的责任[4] 。

以至于民办高校不仅得不到国家的投资，也很难获得社会的捐赠，资金缺乏成为民办高校发展的瓶颈。

对民办教育自身来说，由于对民办高校的产权属性缺乏明确界定，民办高等教育的投资者利益得不到保证，严重制约了民办高等教育办学条件的改善和资金的再投入，从而影响了民办高校整体办学水平的提高。

其次，在政策配置方面，无论是招生政策、教职员工待遇、在校及毕业学生的待遇和身份等等都没有得到政府的支持，更谈不上倾斜。

（2）民办高等教育管理体制改革，首先要以政府主管部门及其职能为改革对象，那么，由谁作为改革的主体来发动与实施这项改革，就成为一个不可回避的问题。

然而，关于改革主体这一点，几乎所有政策文本中几乎没有提及。

提到“转变政府职能”、“简政放权”时，所有文本的相关表述，均缺少主语，因而导致改革主体的缺失、缺位。

从我国民办高等教育管理体制改革的性质看，它是对权力部门及其权力运作方式的改革，因而是体制内的改革。

对于这样的改革，关键的一点就是要有更高位的权力部门作为改革的主体，来推动和实施改革。

三、改革我国民办高等教育管理体制的几点建议1. 建立健全民办教育法律监督机制，进一步明确各方责、权、利的边界，并确保法律制度的有效实施世界上许多国家尤其是发达国家在建立自己的教育制度和教育体制时，极为重视教育立法工作，而且是立法先行，用以规范行政管理部门和办学法人的有关行为，以便遵循教育的规律，进行教育体制改革，使民办高等教育沿着正确的方向发展，并受到法律法规的监督和保护。

尽管我们的动作慢了些，但是《民办教育促进法》的出台是对这个问题最好的解答，这部法律的出台让民办高等教育机构举办人看到了暖春和希望。

此部法律及其实施细则的出台使政府、社会、民办高等教育机构举办人等各方面的权责利都有了法律依据和行事的标准。

但这部法律有些像“带着脚镣的舞蹈”，需要进一步完善，以“教育要面向未来、面向世界、面向现代化”的眼光，进一步明确政府、社会、举办人各方在民办教育发展方面的责、权、利。

而且，要遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则，确保法律制度的实施。

2. 合理配置教育资源，在改革中明确主体首先，1997 年以后，个人缴费上学成为我国公立高校一条新的重要的经费来源渠道，而在民办高等教育系统，教育成本几乎完全由个人承担，政府没有为民办高校分担相应的教育成本，这既影响了民办高校的经费状况，又使得部分民办高校的办学行为更加市场化，办学活动的公益性得不到有效保障。

在今后的发展中，民办高校不能只面向市场筹集经费，还应该向社会和政府获得资金。

民办高校面向市场筹集经费也不应仅仅依靠学费，而应当借助市场运作的灵活机制，获得市场主体——企业及其资本的支持，扩大资金来源[5] 。

民办高校应当主动进入资本市场，进一步扩充有关机构的资金筹集功能，建立和完善经费筹集机制和资金运筹机制，为学校各项工作提供坚实的物质保障。

另外，我国民办高校可以拓展并履行科技开发的职能，通过科技开发筹措教育经费。

这些措施的实施将会减少原来加在学生身上的办学成本，减轻学生的经济负担，从而放低民办高校的“现金门槛”，使之能更好的面向社会。

其次，为了明确主体和实现政府职能的真正转变，除了加强教育法制建设外，还要真正把立足点转变为运用立法、拨款、信息服务、检查评估、政策指导以及必要的行政手段进行宏观调控。

为此，政府部门最重要应抓好以下工作：第一，发挥市场中介组织作用。

发挥市场中介组织作用是改善和加强政府宏观调控的重要途径。

必须依据这一要求，加强中介组织建设，加大社会参与监督的力度，以促进政府职能的转变。

第二，健全拨款机制，改革投资体制，建立基金制。

充分发挥拨款机制的作用，加强政府对民办高等教育的宏观管理是国外许多国家普遍采用的手段和方法之一。

不论是实行地方分权制的美国、加拿大，实行中央集权制的法国，还是实行地方中央均权制的日本以及实行院校自治的英国，其政府都利用拨款手段来对民办高等学校施加影响，使国家的意志得以贯彻，促进本国高等教育事业的改革和发展。

这些国家颁布的有关民办高等教育的方案或条例都是跟拨款联系在一起的，从而保证各项立法措施得以实施[6] 。

所以，由政府组织建立基金制，建立新的投资制度和渠道，是深化高等教育管理体制改革的亟待解决的关键性问题。