佛山市南海区“三旧改造”经验做法及新政策实践探索

佛山市南海区“三旧改造”经验做法及
新政策实践探索
佛山市南海区决策咨询与政策研究室
作为广东省“三旧”改造的最早试点地区之一，佛山市南海区“三旧”改造工作从2007年开始，通过多年的“三旧”改造推动了土地的节约集约利用，平均容积率从0.6提高到1.6，平均建筑密度从60%降低到约35%，优化了城市的空间结构，加快了产业的转型升级和环境的改善提升，促进了城乡居民收入的增加，对南海经济社会发展产生了重要的促进作用。

截至目前，南海区共纳入省“三旧”改造地块标图建库面积约30.9万亩，已认定“三旧”改造项目17.08万亩，实施改造项目774个，涉及土地面积超5.27万亩，占认定项目总面积的30%，累计投资约1500亿元，改造规模在全市乃至全省均名列前茅，连续7年获得佛山市“三旧”改造考核一等奖。

2019年，南海区修订出台了《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》，对原有的“三旧”改造政策主文件进行升级，重构政策体系，推动城市更新提速增量、提质增效。

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68May 2019 / 广东经济
“三旧”改造的经验做法
（一）构建完备政策体系，政府引导市场运作
为推动“三旧”改造工作扎实开展，鼓励社会各方共同参与到“三旧”改造中来，南海区先后出台了一系列“三旧”改造政策，对原有政策进行系统梳理，在解决历史遗留问题、产业引导扶持、土地资源配置、土地增值收益分配补偿、政府资金扶持、项目改造风险评估等多个方面进行探索实践，为产业结构调整和节约集约用地奠定了坚实的政策基础。

（二）加大扶持力度，促进村级工业园改造提升上新台阶
针对村级工业园空间分布零散、产业形态低端等特点，南海区按照“政府统筹、规划引领、属地整理、市场参与、试点先行、分步推进、共同受益”的总体思路，持续加大村级工
业园改造力度，截至2018年底已发放村级工
业园奖励资金1.8亿元，成功探索出公有资产
出资改造、镇村联合改造、村集体与运营企业
合作改造、村集体自主改造、企业自主开发改
造、社会资本参与改造6种较为成熟的改造模
式。

目前，全区认定改造提升试点项目60个，
总面积2.45万亩，项目计划总投资767.43亿
元。

其中，已完成改造试点项目8个，累计投
资32.83亿元，整理清拆土地2951亩，建成
厂房43万平方米，进驻企业42家，预计年新
增产值9.1亿元。

与此同时，进一步加大资金
扶持奖励力度，对拆除重建类的示范项目奖励
提高至50万元/亩，并首次将微改造类的示
范项目纳入扶持范围，奖励标准为20万元/亩。

工业改造提升项目还允许工业厂房分割发售、
建设配套用房，可探索M0政策以及资金奖励
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广东经济
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等多项优惠。

（三）建立利益共享机制，激励各方参与改造热情
平衡利益、共享发展是“三旧”改造的关键，多年来南海区积极构建独具特色的“三旧”改造利益共享机制，充分保障了区、镇、原权属人的积极性，既有力保障了原权属人的利益，又有效保护国家的土地增值收益，而且将土地增值收益更多用于社会公共建设和村级工业园改造，保障地方经济长远发展，有力推动了“三旧”改造工作的扎实开展。

（四）推进连片改造，优化提升城乡产业布局
经过多年实践，南海区“三旧”改造模式已从零散改造发展到连片改造、从单一改造用途发展到多用途综合改造。

从2010年首次明确重点推进城市更新十大示范项目建设，涉及土地面积超过4.9万亩，南海区以划定城市更新示范项目的方式推动连片改造，目前已基本完成改造任务，其中金融高新技术服务区C区、西樵听音湖片区等项目改造成效突出。

2017年，南海区谋划了新一轮城市更新十大示范片区，涉及土地面积达2.6万亩，其中片区内共涉及村级工业园改造项目52个，土地面积超过1万亩。

（五）制定产业保护区管理办法，支持实体经济发展
为继续巩固制造业强区地位，南海区划定了27.8万亩产业发展保护区（其中产业用地21.6万亩），出台了《南海区产业发展保护区管理暂行办法》，以落实产业保护区为推动村级工业园改造提升的重要抓手，保障产业用地空间有效供给。

（六）规范土地前期整理，共享增值收益
规范引导开展土地前期整理工作，要求村（居）集体经济组织开展土地前期整理必须上镇街农村集体资产交易平台公开选取前期整理方，合理确定村集体的基本收益和项目地块的土地整理成本，明确合作方的垫资回报和增值奖励。

新出台政策的探索实践
南海区新出台的城市更新（“三旧”改造）实施办法总结过去实践经验，兼顾省、市最新政策要求和城市更新新形势，重构政策体系，实施多项创新突破政策内容，其中混合开发、联动改造、片区统筹整备等是全市乃至全省首创，进一步释放政策红利，为城市更新（“三旧”改造）注入新活力。

（一）允许“工改居”项目协议出让
在全市率先放开协议出让，“工改居”项目可选择挂账收储公开出让或者选择协议出让，协议出让可实现前期土地整理和后期土地开发的“一条龙包干”。

其中，村集体自行改造、合作改造或选定市场主体改造的，可直接出让给村（居）集体经济组织或由其成立的全资公司、村（居）集体经济组织与公开选择的市场改造主体成立的合作公司（或合资公司）或者村（居）集体经济组织公开选择的市场改造主体。

（二）实行地价计收、分配与容积率脱钩
多年来，南海区“三旧”改造实行扣除“三金”后，由区、镇、原权属人按20%、30%、50%的比例分配土地增值收益。

新的地价计收和分配办法与容积率脱钩，确立一定的容积率标准，在此标准下根据改造类型和供地方式的不同，地价计收和分配会有所区别，南海区建立电脑自动计算的“区片市场评估价体系”作为计收的依据。

（三）鼓励开展混合开发推动连片改造
混合开发是指“国有+集体、住宅+产业、出让+租赁，以产业开发为主、住宅开发为辅”的土地复合利用方式。

在严控新增、盘活存量
70May 2019 / 广东经济
的现实背景下，为支持新产业、新业态发展，提升连片改造地区的产业活力以及平衡不同产业开发的总体利益，南海区在推进连片改造更新项目中，在全省率先探索混合开发模式，允许并鼓励实施跨性质、跨用途、跨空间的混合开发模式推动连片改造，平衡不同改造方向利益，调动各方参与改造的积极性。

桂城爱车小镇项目、大沥创客小镇项目正是这种开发模式的“尝鲜”项目。

（四）首创“工改居”和“工改工”联动改造
为加快推进村级工业园改造提升，支持实体经济健康发展，破解改造比例失衡问题，南海区在全省首创“工改居”与“工改工”联动改造，即“工改居”项目要挂钩一定比例的工业提升项目，以平衡两者之间的利益，实现房地产业反哺实体经济。

（五）率先实施片区统筹整备
为加快推进土地权属结构优化，进一步提升村（居）集体经济组织参与城市更新的积极性，在全省率先探索构建了片区统筹整备制度，即100亩以上集体“三旧”改造用地全部“集转国”，由村（居）集体经济组织负责片区土地前期整理，除移交的公益性用地不得低于片区总规模的25%以外，分配给村集体的经营性用地占所有可出让土地（即净地）的比例为52%，公益性用地和其他经营性用地的支配权和收益权完全交给政府。

片区统筹整备制度丰富了原权属人参与土地增值收益分配的路径，即允许选择货币分成或者土地开发权益分成。

（六）进一步规范旧村改造
对旧村改造给予优惠政策，允许将不超过50%的旧厂房纳入旧村居改造范围，同时为体现政府不与民争利，地价款在扣除专项提留资金后全额分配给村集体。

对认定建筑面积和补偿定出标准，明晰了旧村改造流程，充分保障农民利益。

下一步举措
（一）大力推动新一轮示范片区建设，凸
显规模改造效应
通过加快启动新一轮城市更新十大示范片
区建设工作，特别是加快项目前期土地整理、
完善用地手续、控规编制、地上建筑物清拆、
招商引资以及项目建设等工作，为“三旧”改
造带来更大的规模效应和示范带动效应，推动
城市更新全面升级。

（二）以混合开发和联动改造机制为抓手，
促进产业转型升级
为进一步夯实制造业发展基础，除了加
大资金奖励之外，新政策设定了混合开发和
联动改造制度，以住宅开发带动产业发展，
用“三产”反哺“二产”，加快促进产业转
型升级。

（三）将旧村改造与宅基地改革相结合，
掀起旧村居改造热潮
在桂城夏北社区的永胜村、洲表村成功引
入开发商启动改造的基础上，结合新城市更新
政策释放红利，将旧村改造与农村宅基地改革
试点工作结合起来，并引入更多的社会资本加
快推进整村改造，以点带面逐步掀起旧村居改
造热潮。

（四）按照六个“一批”，分类推进村级
工业园改造
为积极响应落实乡村振兴战略，加快推动
村级工业园改造提升，通过政府主导实施改造
一批、社会资本推动实施改造一批、政府与社
会资本合作实施改造一批、鼓励原有企业自主
改造一批、多部门共同整治提升一批、利用地
券政策复垦一批，通过多种途径全面推动村级
工业园改造提升，促进乡村经济发展，改造乡
村社会和人居环境。

（编辑/王婷）
/ May 201971
广东经济。