佛山市南海区三旧改造专项规划

佛山市南海区三旧改造专项规划（2007——2015）

佛山市规划局南海分局

佛山市城市规划勘测设计研究院

2008.01

规划编制单位：佛山市城市规划勘测设计研究院规划设计资格证书：城规证甲级041123号

工程代号： GH2007102

院长：朱墨（高级规划师、注册规划师）总工：冯萍（高级规划师、注册规划师）所长：温卫华（高级规划师、注册规划师）

审定：冯萍（高级规划师、注册规划师）

审核：李汉飞（规划师、注册规划师）

校对：王成志（规划师）

项目负责：卞芸芸（规划师、规划硕士）

主要设计人员：卞芸芸（规划师、规划硕士）

潘健超（规划助理）

李丽丽（助理规划师）

目录

第一章总则 (1)

1.1 南海三旧改造面临的形势 (1)

1.2 指导思想与基本原则 (2)

1.3 规划编制区 (3)

1.4 规划期限 (3)

第二章规划目标与改造策略 (4)

2.1 规划目标 (4)

2.2 改造策略 (5)

第三章总体部署 (7)

3.1 规划依据 (7)

3.2 总体部署 (7)

第四章改造规划引导 (10)

4.1 改造范围 (10)

4.2 改造的模式引导 (14)

4.2.1 整体拆除改造模式 (14)

4.2.1.1 界定 (14)

4.2.1.2 适用对象 (14)

4.2.2 局部拆除改造模式 (14)

4.2.2.1 界定 (14)

4.2.2.2 适用对象 (15)

4.2.3 保留整治模式 (15)

4.2.3.1 界定 (15)

4.2.3.2 适用对象 (15)

4.3 改造模式的选择 (15)

4.3.1整体拆除改造项目 (16)

4.3.2局部拆除改造项目 (16)

4.3.3保留整治项目 (19)

4.4 改造的开发强度引导 (20)

4.4.1拆除改造区域控制 (20)

4.4.2保留整治区控制 (21)

4.5 改造的土地利用功能引导 (22)

4.5.1全区总体功能引导 (22)

4.5.2各镇（街）“三旧”改造的功能引导 (22)

4.6 对上层次规划的修正和调整指导建议 (32)

4.7 改造时序 (36)

第五章改造的环境影响分析 (40)

第六章保障机制和组织实施 (41)

6.1 财政保障 (41)

6.2 规划保障 (41)

6.3 组织保障 (42)

6.4 政策保障 (42)

6.5 控制保障 (42)

第七章附件 (44)

7.1 《南海区旧城镇旧厂房旧村居改造项目认定办法》 (44)

7.2 《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居的若干意见》（南府[2007]182号） (47)

表格目录

表1 南海区“旧城镇”改造项目列表 (11)

表2 南海区“旧厂房”改造项目列表 (11)

表3 南海区“旧村居”改造项目列表 (13)

表4 南海区“三旧改造”拟整体拆建项目列表 (17)

表5 南海区“三旧改造”拟局部拆建项目列表 (18)

表6 南海区“三旧改造”拟保护更新村居列表 (19)

表7 改造区域建筑密度和容积率控制指标表 (21)

表8 南海区“旧城镇”项目改造实施计划表 (24)

表9 南海区“旧厂房”项目改造实施计划表 (25)

表10 南海区“旧村居”项目改造实施计划表 (29)

表11 与上层次规划完全相符的南海区“三旧”项目列表 (32)

表12 与上层次规划基本相符的南海区“三旧”项目列表 (33)

表13 与上层次规划兼容的南海区“三旧”项目列表 (34)

表14 与上层次规划不符合的南海区“三旧”项目列表 (35)

表15 南海区近期拟改造“三旧”项目列表 (36)

表16 南海区中期拟改造“三旧”项目列表 (37)

表17 南海区远期拟改造“三旧”项目列表 (38)

图纸目录

图号图名

1 区域位置图

2 三旧改造项目分布示意图

3 分期改造规划图

4 改造模式示意图（总图）

5 改造模式分区示意图（桂城街道）

6 改造模式分区示意图（大沥镇）

7 改造模式分区示意图（里水镇）

8 改造模式分区示意图（九江镇）

9 改造模式分区示意图（西樵镇）

10 改造模式分区示意图（狮山镇）

11 改造模式分区示意图（丹灶镇）

12 改造模式分区示意图（罗村街道）

13 改造用地功能引导图（总图）

14 改造用地功能分区示意图（桂城街道）

15 改造用地功能分区示意图（大沥镇）

16 改造用地功能分区示意图（里水镇）

17 改造用地功能分区示意图（九江镇）

18 改造用地功能分区示意图（西樵镇）

19 改造用地功能分区示意图（狮山镇）

20 改造用地功能分区示意图（丹灶镇）

21 改造用地功能分区示意图（罗村街道）

第一章总则

1.1 南海三旧改造面临的形势

南海撤市设区以来，经济社会得到了迅速发展，城市建设的规模和质量不断提高，广大人民群众的生活环境显著改善。但是，南海区的进一步发展已经明显受到土地空间资源有限、土地利用效率不高、城镇建设环境欠佳、规划布局不尽合理等问题的制约。特别是由于过去的城镇建设主要着眼于在“增量”土地上做文章，忽视了新区开发和旧区改造相结合，导致了旧城镇、旧厂房、旧村居这样的“存量”土地、待“改造”土地没有纳入城市建设的统一布局和开发。经过多年的累积，旧城镇的拥挤和环境问题、旧厂房的低效利用和效率问题、城中村的违法建筑和管理问题，已经成为目前经济社会发展中最突出、最复杂、最集中的矛盾和问题。“三旧”问题不仅使城市环境难以改善、城市质量难以提升、居民生活难以提高，还影响到城市发展整体战略布局的实施，阻碍了城市结构的完善和土地使用效益的提升，侵蚀了南海区整体的土地价值，并以其非正规的经营手段制约了城市的公平发展环境和法制管理秩序，与构建和谐社会、新南海的要求不相适应。

为进一步贯彻落实科学发展观，满足佛山市、南海区经济社会发展对建设用地日益增大的需求，改善城市面貌，不断提升城市品位，提高城乡居民生活质量，引领我市加快向工业化、城市化、国际化道路迈进，全面实现建设产业强市、文化名城、现代化大城市与富裕和谐佛山的宏伟目标，市委、市政府就佛山市各区的旧城镇、旧厂房、旧村居改造（以下简称“三旧”改造）问题进行了认真研究，并相继作出了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》及《佛山市推进旧城镇改造的指导意见》、《佛山市推进旧厂房改造的指导意见》、《佛山市推进旧村居改造示范村居建设的指导意见》等重大决策。同时，“大佛山”发展理念的提出、南海区现代化建设的加快推进，社会经济持续稳定的发展，规划和国土管理体制的改革，各城镇城市基础设施的不断改善，以及房地产市场日趋成熟理性，也为“三旧”改造创造了良好的条件。

可见，南海区的“三旧”改造工作是提升土地集约化利用水平，改善城市面貌和强化城市管理，加快建设现代化大城市的迫切需要；是促进经济和社会协调发展，提升综合竞争力，加快南海产业结构升级改造的重要举措；是推动城乡“一元化”发展，加快

建设社会主义新村镇，增加农村集体资产质量和农村居民收入，构建富裕和谐南海的有效途径。“三旧”改造已迫在眉睫，全区各部门、各镇（街道）等都必须充分认识全面推进“三旧”改造的重要意义，努力为改造工作营造良好的环境，为南海的发展提供新的动力和活力。

1.2 指导思想与基本原则

南海区“三旧”改造的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本的科学发展观和“政府引导、规划引领、属地实施、市场运作、分步推进、各方受益”的工作思路，按照构建现代化南海的要求，以全面提升城镇综合功能、提高土地使用效益为核心，结合全面提升城镇建设品质和全面推进城镇化发展战略，统筹城乡协调发展，长期、持续、全面地推进旧城镇、旧厂房、旧村居改造，不断改善城镇运行机制，为南海建设现代化新城区，实现经济社会全面、协调、可持续发展作出应有的贡献。

——坚持依法依规，实事求是的原则。“三旧”改造必须遵守国家法律法规和有关政策，同时要充分考虑所在地发展的历史事实，科学合理地制定改造方案和配套政策。

——坚持积极稳妥、分步实施的原则。“三旧”改造必须以建设现代化城市为总目标，以城市规划为先导，根据深入推进城市化的要求，积极、稳妥、有步骤地推进，尽量减少对城市社会、经济、规划建设等方面的消极影响，确保“成熟一个，改造一个；改造一个，成功一个”。

——坚持政府主导、企业运作的原则。各级政府应牢牢把握“三旧”改造的方向，通过政策、规划、计划的适时调控，保证“三旧”改造符合公共利益，维护改造过程中的社会公平；符合市场规律，确保改造过程中的经济效益；符合城市规划，确保改造过程中的管理监督，努力使改造在惠及各利益相关者的基础上提升城市整体质量、惠及最广大的市民。同时坚持政府主导下的市场化运作，努力提高改造项目的经济效益，使有限的资源得到充分利用，发挥其经济社会的最大效益。

——坚持统筹兼顾、综合改造的原则。积极开展体制创新，综合运用法律、政策、行政、经济、技术等各种资源和手段开展综合改造，既要推动旧城镇、旧厂房、旧村居的空间形态改造，又要推动其环境质量改造、社会形态改造和经济效益再造，以实现旧区改造与城市建设的全面融合。

——坚持区别对待、因地制宜的原则。深入认识旧城镇、旧厂房、旧村居三种类型的不同特点和问题，针对不同地区、不同类型的具体情况，制定不同的改造目标和改造策略，分别采取全面改造、综合整治或局部改善等不同的改造方式，以解决特定的实际问题。

——落实科学发展观、建设节约型社会的原则。根据落实科学发展观的要求，“三旧”改造要高度重视资源节约和循环利用，努力实现发展绿色经济、循环经济和节约型经济的目标。珍惜“三旧”地区现有的巨大财富和现实的城镇功能，针对不同的地区采取不同的改造措施，同时在改造过程中要贯彻节约、环保等要求，努力构建节约型社会。

1.3 规划编制区

本次规划编制区为南海区行政辖区范围，包括桂城、罗村、大沥、里水、狮山、丹灶、九江、西樵等八个镇（街），总面积1073.82平方公里。

1.4 规划期限

本次规划期限为2007年－2015 年。近期为2007年-2008年，中期为2009年-2010年，远期为2011年-2015年。

第二章规划目标与改造策略

2.1 规划目标

南海区“三旧”改造的长远目标是：按照建设现代化城市总目标的要求，通过全方位的综合改造，促使全区“三旧”地区在居住环境、管理秩序、经济发展和文化心理等方面与城市全面融合，成为南海的重要组成部分。

根据这一目标要求，必须做到：

－－空间融合。通过对建筑空间实体及各类配套设施的改造，改善“三旧”地区的城镇环境、生活环境和创业环境，将“三旧”地区的土地按照城镇总体规划进行统一利用，完善城镇用地布局结构，营造整体协调的城市面貌。

－－管理融合。按照现代城市社区建设的要求，完善“三旧”地区的管理体制，特别是“城中村”的社区组织体系，统一纳入到城市管理的法制秩序。

－－经济融合。将“三旧”地区改造成为南海区总体格局下的特定功能区，融入到城市产业发展体系和功能结构，实现经济的可持续发展。

－－文化融合。妥善保护“三旧”地区的珍贵历史文化遗存和优秀地方文化传统，打破封闭的文化心理，使旧区文化焕发新的时代气息，融入到具有现代特色的南海都市文化之中。

南海区“三旧”改造近、中期（2007-2010）的工作目标是：以条件成熟的示范区为突破口，突出重点，逐步实现“三旧”地区建设环境的改善和经济效益的提升，促进城市产业结构提升和空间布局优化，推动南海区城乡一体化建设，使城乡城市化水平和城镇面貌全面提升。

具体应当实现以下目标：

——重点推进全区各镇（街）的中心区、重点产业片区、重点景观地区、重大基础设施建设区内旧村居以及存在严重安全隐患、效益低下的旧厂房，居住环境极差的旧城镇的“三旧”改造工作，争取在2010年前完成拆除重建规模达到总量的50%以上。

——全面完成桂城街道内各旧城区、旧厂房、条件成熟的示范性旧村居的综合整治，较大程度地改善南海中心城区的居住环境和建设面貌。

远期（2011-2015），一是要根据南海现代化城市的要求，继续强化对“三旧”地区的空间形态改造力度，二是要在总结近期工作经验的基础上，深化社会形态、管理体制改造工作，使“三旧”地区逐步在产业发展、社会管理、文化心理等方面完全融入到城市之中，为实现规划的更长远目标打下基础。

2.2 改造策略

实现南海区“三旧”改造目标的总体策略是：

——规划先行。坚持城市规划对“三旧”改造工作的指导，要按照城市总体规划和建设现代化城市的要求，抓紧编制规划管理的相关政策文件和下一层次规划方案，使改造工作有章可循，形成积极的整体效益。加快推进“三旧”改造重点项目控制性详细规划和示范“旧村居”总体规划的编制，并将其作为具体改造项目的强制性依据，以保证改造项目符合建设现代化城市的要求，并具有科学性和可操作性。

——突出重点。依据相关政策和城市规划，集中优势资源，重点抓好位于重要地区、条件成熟的“三旧”改造项目，迅速提升城市建设的整体水平，推进城市化、现代化进程。

——整体开发。实行项目整体开发制度，防止借“分片实施”之名，行“零星插建”之实。通过土地管理、规划管理、计划管理、资金监管等各个环节的严格控制，保证“三旧”改造项目的全面实施。

——分期推进。加强对“三旧”改造规模的总量调控，严格实施改造工作计划，根据城市重大建设、解决“三旧”实际问题及协调改造工作与城市社会经济运行体系关系的要求，科学制订全区“三旧”改造工作的分期推进方案或编制实施“三旧”改造的年度计划，保障改造工作有计划、分步骤、稳妥有序地开展，避免对城市新区建设、房地产市场等造成冲击。

——分类指导。加强对“三旧”改造项目的类型、模式进行研究，立足实际，因地制宜，量力而行，根据其现状条件、主要问题、市场潜力及与城市规划的关系，结合本地区居民（村民）的改造意向，针对不同类型、不同地区、不同情况的“三旧”项目确定切合实际的改造模式，并提出相应的具体改造目标、实施策略和规划指引。

——多方结合。坚持政府引导与市场化运作相结合，政府主要负责制定政策、规划并组织推动，具体改造项目尽可能以市场化运作的方式进行。政府各职能部门要为“三旧”改造主动提供相关服务，市场化运作实行谁投资谁收益。

——政策配套。在抓紧开展空间改造和规划管理工作的同时，要加强对“三旧”地区内的违法建设、违法经营行为的查处，同时努力改善“三旧”地区的公共配套服务，积极探索实施社会、经济、文化形态改造的措施，为空间形态改造配套良好的政策氛围，并为远期实现“三旧”地区的全面改造奠定基础。

第三章总体部署

3.1 规划依据

（1）《中华人民共和国城市规划法》（1994）

（2）《城市规划编制办法》（2006）

（3）《佛山市城市总体规划（2005－2020）》

（4）《佛山市城市发展概念规划》

（5）《佛山市域城镇体系规划》

（6）《佛山市南海区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

（7）《南海市土地利用总体规划（1997－2010）》

（8）《南海城区总体概念性规划》

（9）《南海区近期建设规划（2006－2010）》

（10）南海区各镇（街）最新版总体规划

（11）佛山市《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知》

（12）《佛山市“三旧改造”规划编制要求》

（13）其它相关规划、相关基础资料

3.2 总体部署

（一）着重抓好位于重点地段“三旧”项目的全面改造，完善城市空间整体结构，提升城市功能，加快现代化城市建设

按照城市总体规划和建设现代化城市的要求，着重抓好南海城市中心区、重要城市景观地区、基本生态保护地区、近期建设的重要产业功能区、重大基础设施建设范围等

城镇重要地区及其影响范围内“三旧”地区的改造，使“三旧”改造形成积极的整体效益。

结合《南海区近期建设规划（2006-2010）》确定的近期重点改善地区①，明确本次规划中“旧城镇”改造的重点工作，包括：桂城旧城、里水旧城、九江桂香路旧商业街、西樵官山旧城、狮山官窑东风水库禅炭路两侧地域和松岗旧区、罗村旧城。结合具体项目以功能置换和产业结构优化为核心，提升其在区域城镇发展中的主导地位。

根据城市规划要求，对于影响城市观瞻的、具有较大土地效益挖潜能力的“旧厂房”用地，规划逐步改造形成具有一定专业性的多类型产业聚集基地，优化产业布局，提升产业结构，增强产业发展的竞争力。

加快促进居住方式的城市化变革，“旧村”改造后重新建设的农民公寓等居住建筑，要统一规划、统一开发、统一建设，集中形成居住小区，按照城市规划标准配套较为完善的居住服务设施，引导人口有序聚集，优化用地布局。

（二）积极开展城市重要景观节点、景观轴线两侧和景观区域内“三旧”项目的分类改造

积极开展南海大道商业区、西樵等重要的商贸旅游和文化景观区的“三旧”改造，通过局部拆除重建、整体搬迁或功能置换等手段，促进“旧城镇”建设面貌和产业功能的提升，使其成为具有地方特色的产业、文化和旅游资源的有机组成部分。

根据相关城市规划要求，积极开展交通干线、道路出入口等城市重要景观轴线两侧“旧城镇”、“旧厂房”项目的分类改造，分别采取拆迁改造沿线“三旧”项目，适当提高开发强度，调整用地功能布局，鼓励发展商业、办公、廉租公寓等功能，充分发挥土地价值，优化城市结构。

①近期重点改善地区：区位重要，近期发展条件基本完善，但配套设施不足，环境压力较大；现状发展影响城市整体地位提升，影响产业发展的地区为重点改善区

（三）对于涉及整体拆建的“旧村居”，应加大对原村民的生活保障力度，促进城乡经济统筹协调发展

（1）深化农村股份合作经济组织的改造

村组经济组织在逐渐剥离其管理社会事务职能的基础上，通过创新管理体制和运行机制，可改造原农村股份合作经济组织向公司化现代企业方向转变。结合各村居的特点，通过积极的财政扶持和技术支持，引导公司经营结构从单一的物业出租向多元化经营转变。

（2）加大对原村民生活的保障力度

旧村居整体拆除改造后，要加强对原村民就业意愿和能力的调查，以及信息公布，成立专门的机构，制定相应的扶持办法，通过创业补助、就业培训、公益性岗位推荐等多种方式帮助原村民进入城市劳动力市场；严格落实有关规定，将原村民纳入城市统一的社会福利保障体系，享受城市居民的最低生活保障标准，并加大保障力度，按有关规定的土地出让金及原农村集体的征地补偿款，保证原村民的社会福利保障；同时应结合对违法建筑的查处，加强“旧村居”建筑的房屋产权登记管理，将村内出租屋完全纳入城市房屋租赁管理体系，使原村民的房租收入合法化，并得到稳定的保障。

第四章改造规划引导

4.1 改造范围

根据各镇（街）上报改造项目的相关材料，结合《南海区近期建设规划（2006-2010）》，南海区“三旧改造”项目包括“旧城镇”改造、“旧厂房”改造和“旧村居”改造等共107项内容。其中，“旧城镇”改造21项，占地约215.02公顷；“旧厂房”改造51项，占地约890.22公顷；“旧村居”改造35个，占地约11097.45公顷。

“旧城镇”改造，主要是指南海区镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等的改造。“旧城镇”改造主要目标是：通过实施约215.02公顷的“旧城镇”项目改造，使南海城镇的道路交通和城市景观、土地效益有明显的改变，市民居住条件和生活环境有明显改善，改造区域内无危破房屋。坚持旧城镇改造与住房建设同步推进，在推进旧城镇改造中结合“十一五”住房建设规划，同步实施经济适用房和廉租房建设，解决市民住房难问题。

“旧厂房”改造，是指南海区镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房的改造，包括严重影响城市观瞻的临时建筑。改造重点改造范围是上世纪90年代及以前建设的约890.22公顷的单层简易结构旧厂房。“旧厂房”主要目标是：对全区符合上述重点改造范围的占地约890.22万平方米的旧厂房逐步进行改造提升，将旧厂房改造成为功能配套完善的现代化工业区、商贸新城、村民公寓等，成为产业优化升级的重要载体和城镇面貌提升的重要课题，实现土地集约利用、产业集聚提升、劳动就业增加、社会稳定和谐的目标，加快我市工业化、城市化、国际化发展进产。

“旧村居”改造，是指在“城中村”、“园中村”、“空心村”等推进农民公寓建设、旧物业改造和村容村貌整治。主要目标是：从2007年起，南海区启动首批35

个建制村居为农民公寓建设、集体物业改造和村容村貌整治的“示范村居”，将示范村居改造成为功能配套、祥和安康的生活公寓。

表1 南海区“旧城镇”改造项目列表

表2 南海区“旧厂房”改造项目列表

表3 南海区“旧村居”改造项目列表

4.2 改造的模式引导

根据佛山市“三旧”改造项目的现状特点、发展程度和改造规模，改造模式可分为整体拆除改造、局部拆除改造、保留整治三类。

4.2.1 整体拆除改造模式

4.2.1.1 界定

整体拆除改造是指对用地项目的全面拆除改造，包括建设格局、用地功能、配套设施、环境景观等方面的重建。以拆除重建为主，整体拆建率超过30%的（拆除重建部分的建筑面积与改造项目改造前的总建筑面积之比），属于整体拆除改造模式。

4.2.1.2 适用对象

整体拆除改造模式适用于：

（1）对城市规划实施有较大影响或与城市总体规划确定的用地性质、城市功能和定位严重不符或有安全隐患突出的“旧城镇”、“旧厂房”；

（2）现状存在问题比较突出，区位优势明显、土地价值较高，规模不大，且村集体、村民有较强改造意愿的，在城市外因和“旧村居”内因作用下自身有更新改造需求的“旧村居”。

4.2.2 局部拆除改造模式

4.2.2.1 界定

局部拆除改造是指在整体格局和功能不作重大调整的情况下，对“三旧”改造的局部区域、关键要素进行重点改造。整体拆建率大于5%、不超过30%的，

属于局部拆除改造。

4.2.2.2 适用对象

局部拆除改造模式主要适用于：

（1）现状整体情况较好，只需要对局部空间和环境进行改造的“旧城镇”、“旧厂房”；

（2）村集体经济实力强或能够吸引外来资金投资的，能推动地区的产业更新升级目的，力图改造部分片区，但又难于成片推行整体拆除改造的“旧村居”。

4.2.3 保留整治模式

4.2.3.1 界定

保留整治是指通过少量拆迁达到环境整治和绿化美化。整体拆建率不超过5%的，属于保留整治模式。

4.2.3.2 适用对象

保留整治模式主要适用于符合以下条件的“旧村居”：

（1）整体建设情况较好，问题不太严重的“旧村居”；

（2）现状建筑密度较大、全面改造难度较大的“旧村居”。

4.3 改造模式的选择

“三旧”项目的改造模式必须根据项目的具体情况，制定有针对性的改造方案。各项目的改造模式可以是单一的，也可以是两种或多种模式的结合，具体的改造模式应在“三旧”项目改造详细规划中予以确定。