优化我国高校办学自主权的思考与对策

教育理论与实践
中国电力教育
2009年8月下 总第143期
优化我国高校办学自主权的思考与对策
竺杏月
摘要：高校办学自主权是目前我国高等教育学界研究的热门问题之一。本文从我国《高等教育法》规定的七项办学自主权的落实现 状入手，指出高校办学自主权落实难的原因在于我国法律的不完善，政府职能转变缓慢以及高校自身缺乏自主办学的能力，并从相应的角 度提出了进一步优化我国高校办学自主权的对策。
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中国电力教育
2009年8月下 总第143期
教育理论与实践
的设置原则忽视了高校作为学术机构与行政机构间的差异。在 人事方面也缺乏民主决策，透明度不高。
7. 财产管理和使用权 “高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐 赠财产依法自主管理和使用。”高校普遍认为在财产方面不自主， 政府对财政统得过“死”，教育部下拨经费，只允许高校专款专用， 不能挪作他用。这与国家经费不够有直接的联系，但如果高校 得到的经费不能自主，而必须专款专用，会导致高校资源使用受 到限制，资源配置效率不高，不利于高校的发展。[6]
1. 法律法规不健全 （1）高校法人性质不明确。我国《高等教育法》第三十条 明确规定 ：“高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的 校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享 有民事权利，承担民事责任。”从法律的角度确定高校的法人地 位无疑是一个巨大的进步，使得高校具备了民事法律规范所确 认和保护的社会关系，并为高校办学自主权的落实提供了法律 依据。 然而，高校法人地位的确立并没有使高校的权利得到切实 的保障，其中一个重要的原因是高校法人的性质不确定。“高校 不仅是一个具有独立民事主体资格的法人，享有独立的民事权 利与义务，而且在民事活动之外的教学、科研、教师及学生管 理等领域也具有独立的主体资格，是行政法（公法）上的特别 法人。”[7] 高校应该具有民事主体与教育主体的双重法律地位， 但在我国现行的法律体系中只有民事法人没有行政法人。因此， 高校法人性质模糊，高校法人地位得不到保障。有学者认为， 我国目前的高校法人只有法人之名，而无法人之实。 （2）《高等教育法》内容笼统、宽泛。《高等教育法》虽然 明确规定了高校所享有的七项办学自主权，但是内容比较原则、 宽泛和笼统。第一，《高等教育法》在规定高等学校自主权时， 没有区分不同办学主体的自主权，针对性不强 ；第二，《高等教 育法》对高校办学自主权的规定过于笼统，缺乏具体的解释， 可操作性较差 ；第三，《高等教育法》仅仅规定了高校的办学自 主权，却没有限定政府的权利范围 ；第四，高校办学自主权如 何行使以及权利受到侵害如何救济的问题不明晰 ；[8] 第五，《高 等教育法》对高校在自主办学过程中所应承担的法律责任和义 务规定得较少或不明确。[9] （3）社会法治意识淡薄。由于受儒家文化的影响，“人治” 意识根深蒂固，虽然法制建设在中国取得了长足的进步，教育 法制建设也日趋完备，但总体而言，有法不依、以权代法的现 象仍时有发生，依法治国要成为全社会的自觉意识，还有很长 一段路要走。[10] 2. 政府职能转变缓慢 （1） 政 府 角色 定位问题。 在我国， 没有大 学自治的 传 统， 高等教育一直被统治阶级所控制。新中国成立以后，我国曾一 度全面学习苏联模式府的附属机构，高校办学自主权是政府对高 校的“授权”，而非高校本应有的权利，政府可以随时收回这些 权利。因此，教育行政部门有必要转变观念，重新审视高校办 学自主权的性质。不管是从中国社会发展的前景还是从高校自 身的属性看，政府应将高校自主权理解为高校作为一个法人办 学实体依法所应有的权利，而不是政府的“授权”。[11] 此外，由于法律没有限定政府的权利范围，缺少对政府行 为的约束也是造成政府职能转变缓慢的原因之一。 （2）政府管理手段问题。政府应是掌舵者而不是划桨者， 是制定政策者而不是执行政策者。但目前我国政府对高校的管 理仍然以在计划经济体制下形成的行政手段为主，采取直接管 理的模式，着眼于高校内部的运作过程和环节上，甚至是高校 内部的日常事务上。
关键词 ：优化 ；高校 ；办学自主权 ；对策 作者简介：竺杏月（1979-），女，浙江绍兴人，三江学院经济系，讲师，南京林业大学经济管理学院博士研究生，主要研究方向： 国际贸易。（江苏 南京 210019）
一、高校办学自主权的内涵 1. 高校办学自主权的产生背景 自复旦大学原校长苏步青、同济大学原校长李国豪、华东 师 范大 学原校 长 刘 佛 年、 上 海 交 通大 学原 党 委 书记 邓旭初 在 1979 年 12 月 6 日的《人民日报》上共同呼吁政府应给高校一点 办学自主权以来，高校办学自主权一直是我国教育学者们研究 的热点问题之一。改革开放以来，我国从计划经济体制向社会 主义市场经济体制转变，因此，由政府直接管理的高等教育管 理体制越来越不能适应社会经济的发展。扩大高校办学自主权 成为政府改革高等教育体制的方向。 2. 高校办学自主权的概念 高等学校办学自主权是指高等学校针对其面临的任务和特 点，为保障办学活动能够依据其自身特点和内部客观规律的要 求，充分发挥其功能所必需的自主决策权、自主执行权、自主 监督权等。[1] 它与西方的“大学自治”有相似的地方，也有不同 之处。“大学自治”在西方通常又称“学术自治”，是指大学应当 独立地决定自身的发展目标和计划，并将其付诸实施，不受政府、 教会或其他任何社会法人机构的控制或干预，这是西方国家一 种古老的高等教育管理理念。而我国缺少大学自治的传统，扩 大高校办学自主权也是由政府来主导的。 目前，我国大学为了避免政府管理过多而竭力地追求办学 自主权。需要明确的是，高校办学自主权并不是越大越好。因此， 我们应该优化高校办学自主权，使得政府与高校及社会的关系 得以协调与平衡。 二、高校办学自主权落实现状 《高等教育法》于 1999 年开始实施以来，其第四章规定了 我国高校所享有的七项办学自主权，包括 ：招生自主权、学科 专业设置权、教学权、科研开发和社会服务权、国际交流合作权、 机构设置和人事权、财产管理和使用权。但由于监督机制未完 全建立，导致我国政府仍然通过行政手段对高校进行直接管理， 因此，《高等教育法》所规定的七项办学自主权并没有完全落实。 1. 招生自主权 “高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规 模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。”而目前制定招生
三、对七项办学自主权的思考 1. 招生自主权 在 招生方面， 我们首先 应 确定影响高校 招生 规 模的因素， 如生均占地面积、生均住房面积、生均图书资源、师生比等在 怎样的一个范围内是合理的。然后，各高校可以根据当前自身的 实际情况以及未来可能的发展前景制定招生计划。政府在制定 招生计划时要充分考虑各高校提供的招生计划，统筹协调高校 招生计划总人数与当年的报考人数的比例，不可盲目下达指标。 2.专业学科设置权 目前，专业学科设置权掌握在教育行政部门手中，限制了 高校的办学特色，但这有利于专业学科的统一分类管理，防止 高校图一时之利，乱设专业，使得学生毕业后缺乏竞争力，造 成人才的浪费。 3. 教学权 政府规定本科生必修思想政治课程，课程占时长，而效果 并不理想。 4. 科研开发和社会服务权 科研是需要经费支持的，但也不能把问题都归结为经费不 足。个人认为一些高校一些项目的科研经费相对充裕，由于科 研人员受功利主义等因素的影响，急功近利，导致没有获得有 价值的成果。 5. 国际交流合作权 政府不应该干预高校在学术方面的国际交流与合作。目前 政府对高校国际交流的干预大概是担心国外非共产主义思想流 入我国。 6. 机构设置和人事权 高校作为学术研究的单位，其机构设置要符合高校发展的 内在逻辑，而不能完全参照政府的机构设置。但是在目前情况下， 高校的行政权力缺乏监督，在领导说了算的潜规则下，容易出 现因人设职的现象。 7. 财产管理和使用权 我国高校的财政主要靠政府拨款，资源配置在政府手里。 因此，首先高校要根据自身发展的需要进行合理的预算。政府 再根据高校的预算进行决策。这部分资金拨给高校后没有必要 专款专用。此外，高校向政府主动申请的经费，如果这部分经 费得到政府的批准，要实行专款专用。 四、高校办学自主权落实难的原因分析 政府已经注意到优化高校办学自主权的重要性，也已经采 取了一系列的措施，如出台《高等教育法》确立了高校的法人资格， 确定了学术自由的原则，但这些内容在实践过程中却难以落实。
计划、决定生源分布、确定收费标准的权力，掌握在教育、行 政等众多部门的手中，学校很难根据实际情况招生。
2. 学科专业设置权 “高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”把学科、专业 设置权下放给高校，高校根据社会需求，自主决定设置什么学科、 什么专业，国家主要是以法律的形式规定学科、专业设置的条件， 目前学者们普遍认为学校在这方面不自主。专业必须在教育部 的管辖范围内，另设专业需上报。调整学科、专业，需请示上级 教育行政部门并提供相关的材料。这有碍于高等学校主动适应 社会需要设置专业和调整专业结构，不利于学校办出特色。 3. 教学权 “高等学校根据教学需要，自主制定教学计划，选择教材、组 织实施教学活动。”但目前教育部门统一规定教学大纲，规定必须 开设的课程，甚至规定课程名称、课程教学内容、课时等，使学 校调整教学计划、进行课程体系和教学内容改革的余地很小。[3] 4. 科研开发和社会服务权 “高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和 社会服务。”大部分高校认为国家在这方面的政策比较宽松，但 也存在一定的问题。目前，政府科研经费有限，政府急功近利， 对高校的某些科研由政府直接导向。现在国家还将科研分出等 级，通过科研经费鼓励高校竞争，但导致高校对科研的“寻租” 行为。[4] 5. 国际交流合作权 “高等教育有权按照国家规定，自主与境外高等学校开展 科学技术文化交流与合作。”然而目前高校在对外交流方面并没 有享有真正的自主权，所有的出国人员都必须由主管部门审批 ； 外国学者受邀来华讲学访问需由教育部统一发邀请函，手续繁 琐，周期长，限制了高校的对外开放和高等教育国际化的进程。[5] 6. 机构设置和人事权 “高等学校根据实际需要和精简效能的原则，自主确定教 学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配 备 ；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务、 调整津贴及工资分配。”目前我国高校的机构设置由政府主导， 与政府相统一，政府有什么部门，高校就设相应的部门。这样