中小学办学自主权落实与扩大的路径选择

中小学办学自主权落实与扩大的路径选择

本文所称的公立学校是指由政府举办并由公共财政经费维持的公立中小学校和中等职业学校。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《规划纲要》）于第十三章明确提出要建设现代学校制度，而建设现代学校制度的题中之义就是要落实和扩大学校办学自主权。为此，《规划纲要》第十三章第三十九条以“落实和扩大学校办学自主权”为小标题重点阐述了落实和扩大学校办学自主权这一建设现代学校制度进程中不可回避的理论与现实问题。公立学校办学自主权如何从应然走向实然，即从文本中的办学自主权走向现实中的办学自主权，本文拟从教育法学的视角对这一问题进行探讨。

一、办学自主权的含义及其主要内容

何谓办学自主权？有学者认为，它是学校在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行教育教学管理，实施教育活动的资格与能力。概括起来，其具体的含义是：第一，自主权是一种资格和能力，这种资格和能力的获得是法律的授权；第二，自主权既然是一项法律授权，其行使的范围就被限定在了法律所授权的范围，即与“办学”领域相关的范围；第三，自主权行使的宗旨具有明确的规定性，它是以为完成教育教学为鹄的；第四，强调学校以法律主体的身份，在法律所规定的范围内自主地、独立地进行教育教学活动。

由此可见，公立学校的办学自主权是一项“法定之权”，正如有学者所指出的，所谓“办学自主权”只能是一种基于学校性质和任务之上的专门法律授权。在现实的教育法律关系中，我国公立学校具有一种法人身份（事业单位法人）、多种法律主体资格（行政主体、民事主体、行政相对人），办学行为跨多重法律约束关系（公法领域、私法领域）的特殊法律地位。其多重主体资格与特殊法律地位，其权利义务是通过民法与教育法来共同界定、确认和维护的。我国《教育法》所列举的办学自主权，是公立学校基于其行政主体资格而获得的国家教育权在具体教育活动领域的转换形态或代行权，或者说是国家教育权的转移或委托。公立学校所享有的属于教育法管辖范围的办学自主权，是从国家教育权中分离或独立出来的一部分，是国家的授权，本质上仍属于国家教育权的范畴。

《规划纲要》指出要“落实和扩大学校办学自主权”，首先，我们要明确公立学校到底享有哪些办学自主权。我们认为，我国《教育法》第二十八条所规定的以下九项权利应是公立学校办学自主权的主要内容，这九项权利是：①按照章程自主管理；②组织实施教育教学活动；③招收学生或者其他受教育者；④对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分；⑤对受教育者颁发相应的学业证书；⑥聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；⑦管理、使用本单位的设施和经费；

⑧拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；⑨法律、法规规定的其他权利。

随着社会的发展和为了满足建立现代学校制度的需要，公立学校办学自主权的内容也需要随之发展。为落实和扩大公立学校办学自主权，《规划纲要》首次明确提出“扩大普通高中及中等职业学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、社区服务等方面的自主权”和“扩大中等职业学校专业设置自主权”。这也就意味着相对义务教育阶段学校而言，公立高中和中等职业学校分别增加了六个和七个办学自主权项。这些权项的增加是对我国《教育法》所规定的九项权利的有益补充与完善，是扩大公立学校办学自主权的最新政策依据，为我国公立学校构建现代学校制度提供了更有力的法律保障。

二、构建新型的政校关系是落实和扩大办学自主权的前提

面对全球性的以赋予公立学校更大办学自主权为改革核心的重建运动；应对我国社会转型时期中教育社会关系中出现的新问题，它涉及到学校与政府的关系、学校内部治理结构、学校与社会的关系。在学校需要理顺的种种内外部关系中，最需要调整、最受关注、也是最受非议的是政府与学校的关系。

《规划纲要》提出“构建政府、学校、社会之间的新型关系”。何谓公立学校与政府的关系？政府或教育行政部门与学校之间围绕学校的运营发生的各种互动联系可称为政校关系。构建新型政校关系的关键是如何落实和扩大公立学校的办学自主权。当下，政府与公立学校关系的调整与变革，其中最主要的是政府与公立学校这两个主

体，本文更多地是从政府的角度设计探讨如何调整与公立学校的关系。

第一，切实转变职能，政府职能从定位于“划桨”走向“掌舵”。

《规划纲要》进一步明确了政府管理教育的职能，即“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责……”，“改变直接管理学校的单一方式，综合运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”。

建设现代学校制度呼唤政府转变教育管理职能和方式。政府职能定位要从“划桨”走向“掌舵”。掌舵就是决策，就是把握方向，就是治理，这是政府首要的和根本的责任。政府要以《教育法》和《规划纲要》为基本法律和政策依据，把掌舵的事务担当起来，主要管好教育发展的方向和速度、教育系统的结构、教育制度、国家标准等；把划桨的事务分离出去，把一些诸如教育教学管理权等专业性较强的权力委托给学校。政府不是全能政府，不能完全垄断一切合法权力，政府不应该垄断学校的办学自主权，应与社会、学校合理分权，只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权与控制权，把原先由它独立承担的一些责任转移给社会和学校，变强势政府对学校的单边管理为政府、社区（家长）共同参与的多边管理。在学校发展、教师管理、教育教学等方面赋予学校更多权力。构建政府主导、校本管理、社区参与的治理体制和机制。

建设现代学校制度，明确指向“政校分开，管办分离”。政府与学校是两类性质完全不同的组织。当政府为学校提供了办学的基本场地、基础教学设施与设备和一定的经费之后，政府办学的职能是监督、检查与指导国家的教育法规政策和政府的有关规章得到执行，并运用宏观政策调节国家教育事业的发展。政府对学校的管理不是要政府代替学校办学，直接干预学校的内部事务。政府是监控的主体，不是办学的主体，主要职能是行使监管权。世界银行在《中国与知识经济：把握21世纪》的报告中提出：政府要由教育服务的提供者变为教育服务体系的建构者与监督者。所以，政府应当明确政府是教育体系的建构者，教育公平的维护者，教育投入的保障者，以及学校运行和教育质量的监督者。

第二，培育与发展教育中介组织，协调与促进政府与公立学校法

律关系的调整。

借助社会其他组织力量来管理公共事务，已成为公共管理的趋势。社会中介组织、社会团体、民间组织正以越来越快的速度发展起来，并发挥着越来越重要的作用，以此来改变那种政府“无所不包”的局面。“任何一个国家及政府，其权力被宪法和法律设定之后，不可能一成不变。面对越来越复杂和急迫的社会问题，政府往往需要把有关公共管理职权转交给其他主体行使，这就出现了授权和委托，即行政分权。这种形式的分权被称为‘公务分权’或‘功能性分权’”。