浅析公务员人事管理中的考核与考录制度

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西安文理学院学士学位论文

浅析公务员人事管理中的考核与考录制度

系院名称政教系

指导老师白战锋

学生姓名陈文滨

学生学号 04301090105

专业、班级思想政治教育09专升本

提交时间二零一一年五月

浅析公务员人事管理中的考核与考录制度摘要：公务员是政府行政管理的主体，也是人事管理中不可或缺的核心。目前我国在公务员管理中其考核制度的问题是绩效考核基本上流于形式；考核过程中考核的效力缺失。其考录制度存在以下问题：适用范围过窄；缺乏科学性；考录监督和评估机制缺失。完善我国公务员考核制度的对策应为：完善公务员考绩制度的原则；改善公务员考绩的内容；改革公务员考绩的方法；改进公务员考绩的机构。完善我国公务员考录制度的对策应为：科学设定报考资格；合理设置考试科目和内容；对面试环节予以严格规定。

关键词：公务员制度；考核制度；考录制度

Civil service personnel management system shallow

Abstract：The civil servant is the main part of the government administration and an indispensable core of personnel management.At present in our country,the problem of the civil servants in the examination system is that its performance appraisal is essentially a mere formality;the effectiveness is missing in the assessment process.The examination system has the following problem:the scope was too narrow;lack of scientificalness;lack of examination monitoring and evaluation mechanisms.What we should do to improve our country's civil service examination system is:improve theprinciple of civil service performance appraisal system;improve the content of civil service performance;reform th emethod of civil service performance evaluation;improve the organization of civil service performance.What we should do to improve our country's civil service examination and employment system is:set the entry requirements scientifically;set the test subject and content reasonably;be strict in the process of interview.

Key words:civil service system;examination system;examination and employment system

引言

公务员是政府行政管理的主体, 公务员制度的改革是我国行政管理体制改革的核心问题，党和政府一贯高度重视公务员制度建设。十一届三中全会以来, 我国的经济体制进行了重大改革, 其他的各项改革也陆续展开。在此大环境下, 我

国的人事制度也开始了改革的进程。1993年10月我国政府颁布实施了《国家公务员暂行条例》。从此, 我国正式建立了公务员制度, 这是我国人事制度改革的重大举措，标志着有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的初步确立，从此我国干部人事管理体制进入了一个新的阶段。

经过十多年的实践，《国家公务员暂行条例》也暴露出一些问题，主要是公务员的界定范围仅限于国家行政机关的工作人员。因此，进入新世纪，在新的历史条件下, 全国人大常委会于2005年4月审议通过了《中华人民共和国公务员法》,自2006年1月1日起施行。该法所称的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。具体来说，中国共产党机关和人大、政协、民主党派机关的工作人员以及法官、检察官与国家行政机关工作人员一样都属于公务员。鉴于我国公务员的范围不限于国家机关，因而《中华人民共和国公务员法》不再使用“国家公务员”，而使用“公务员”的称谓。这说明，我国公务员制度具有中国特色。

我国从1993年10月《国家公务员暂行条例》颁布实施到现在《中华人民共和国公务员法》的确立，国家公务员制度建设已经取得了令人瞩目的成就，初步实现了由传统的认识制度向现代的公务员制度的转变。新颁布的国家公务员法充分总结了新的经验，吸收了新的改革成果，借鉴了国外公务员制度的成功经验，将长期形成的干部人事管理的有效做法和改革的现代经验上升制定为法律，进一步丰富和完善了公务员管理的内容。实践证明，《公务员法》的颁布与实施是我国干部管理体制的重大突破，是对公务员实行法制化规范化管理的一项基础性建设，对于改革和完善党的领导方式和执政方式，加强党的执政能力建设，提高治国理政水平，具有重要而长远的意义。

一、我国公务员制度中的考核制度和考录制度现状分析

（一）公务员考核制度具有特殊重要性，正如古人所言，有治心治身、敦教化、尽地利、擢贤良、恤狱讼、均赋役之功[1]。对此学术界和管理层有着一致的认识，但目前对公务员考核制度的系统性研究却相当缺失，制度的科学施行尚处探索阶段。当前进行公务员政治体制改革的呼声日益强烈，公务员依法行政的步伐逐步加快，特别是《公务员法》已经颁布施行。

公务员考核的目的是建立团结、进取的公务员队伍秩序，但这一观念在公务员考核中并未得到准确把握。实践中，公务员考核较为突出的表现为拔擢人才和惩戒官员的功能，而忽视考核对营造和谐队伍秩序的功能。考核形式上常与干部考察相互交叉，方法上过多依赖考察谈话，往往难以获取公务员准确情况，还直接损害了本应由考核制度强化的行政长官负责制。同时，公务员考核理念的落后和不当,使得人事管理部门尽管认识到考核制度的缺陷，但由于惯常考核的施行仍

能一定程度保持公务员队伍工作的稳定运作，因此也不愿意花力气全面改进考核方式方法。虽然各级地方行政机关均制订了相关实施办法，但共同的缺点是内容笼统，缺乏实际操作性。尽管并不赞成美国《联邦人事指南》动则10000 页的巨大篇幅，[2]但制定详实的有效的可操作的考核规定，实属必须。

公务员考核要起到维持公务员队伍秩序的目的，关键在于考核的客观性，而考核的客观性又依赖于考核的客观标准，当前执行的“德、能、勤、绩、廉”标准笼统主观模糊，没有具体的考核规定条文解释。既没有针对不同种类的公务员建立职位分类基础上的区别考核，也没有严格依据公务员岗位责任制基础上的考核进行鉴定，考核最终结果只能依据主管人员和考核官员的主观判断，缺乏实质的全面的判断。一些单位和部门把公务员考核等同于过去的年终评先进，考核方法上只重视年度考核，而忽视平时考核，这样又片面的造成了公务员考核的缺失。有关部门要么很不重视平时考核，要么平时考核方法过于繁琐难以适用。优秀等次的人数受限，一般单位又将名额定额分配，结果挫伤公务员的工作积极性。实际工作中还存在老好人容易被推选为优秀等次现象。[3]凡此种种，都是考核中的不正常现象，致使奖优罚劣、奖勤罚懒的目标难以实现。

（二）公务员考录制度，无论是全国统一的考试录用制度，还是行业性、地区性的公务员制度都由政府有关部门制定。一种制度由于某些历史性事件的发生而形成即使其他的制度更具有合理性或更有效率，要废除这一由历史性事件的先行发生而形成的制度，选择一种新的制度是非常困难的，制度的形成和发展往往具有路径依赖的特征。我国长期实行内向型计划经济体制，由此而形成的政府人事制度以工作为核心的观念和制度目标。这种观念已经深深的渗透到今后的制度改革中去。当今的世界不再局限于资源竞争，而随着时代的发展，人才竞争开始上升到一个重要地位。如今的焦点人才化、人才观念资本化和配置市场化。这些特点，又迫切要求世界各国制定人力资源开发战略，争夺人才制高点，以迎接国际经济竞争的挑战。旧的人事观念与新环境的冲突造成政策制定与周围环境的不兼容，是我国人才配置效率低下的又一重要原因。

在当今信息技术高速发展的阶段，随着社会经济发展，科学技术的研究高度发达，信息化技术的逐步成熟，网络等高新技术的普及，使得社会生产力、组织效率大大提高。信息技术已经渗入到社会生活的方方面面，为高效配置社会资源奠定了基础。但是，公务员考试录用制度的制定与执行中还未将这些科技成果广泛应用。这也是造成人才配置效率低下的原因。

还有就是我国的人才流动机制还不成熟，人口流动方面依旧采用传统的户籍制度。报考者的来源受地域限制，大部分考试录用要求都局限于省内人员。使“公开、公平、择优”的考录原则受到一定的制约。对我国公务员考录制度的全面推行造成了巨大的阻碍，从而滋长了公务员队伍的本地化、关系裙带化，缺乏应有

的竞争力和活力[4]。

同时，由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使监督机制受到忽视。监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。查案办案受到种种牵制，有时还要冒很大的个人风险，从而导致一些不良现象的滋生。权力一旦失去监督与约束，其发展就必然会走向腐化与堕落。这已经成为政治上公认的定律。政府的公共权力应该是为公众利益服务的，国家的干部应该做好人民的勤务员。然而，如果缺少监督机制，这种服务就难以实施，这种主仆关系就必然颠倒，权力就会异化，腐败就难以避免。

二、推行公务员制度的考核与考录制度中的问题

（一）考核制度问题。1.绩效考核基本上是流于形式。从绩效评价与绩效管理方面来看，我国目前的公务员绩效考核多年以来一直采取简单化的“德、能、勤、绩”考核法，尽管后来又加上一个“廉”，但是却仍然没有从根本上改变其原有的那种内容空洞、针对性差、可操作性不强的缺陷，在现实中基本上是在走形式。其最主要的原因就是我们没有认识到，绩效是一个与职位和本人的工作任务有紧密联系的概念，抛开一个人所从事的具体工作和所负责的范围，笼统地去谈所谓的绩效只能是无的放矢。如果我们不按照现代人力资源管理的要求去认真地分析每一个职位，去为每一个职位分别制定客观、具体、明确的工作绩效标准以及工作目标，公务员考核很难反映实际工作完成情况和工作能力。此外,现代人力资源管理中的绩效管理早已走出了以奖惩为导向的狭隘观点，而更多地立足于通过绩效管理来达成组织的目标以及帮助员工的成长，而我国目前的公务员人事考核却依然停留在将考核结果作为奖惩依据的水平上，至于通过考核来推动组织目标实现以及为人才成长提供积极环境的作用，则发挥得不够。例如,通过一项调查发现，某地区公共部门绩效考核中存在的问题主要如下所示，最严重的问题是考评后的辅导提高较欠缺（42.8%），其次为能力素质标准不明确（40.0%），再次为考评指标不合理（38.6%），然后依次为考评结果应用不合理（35.9%）、考评结果反馈不及时（27.9%）、考评程序不公平（17.9%）、任务目标不明确(17.3%)和考评周期过长(13.9%)。可见，绩效考核机制存在的问题很多，效果比较差，还需要进一步不断改善。[5]2.考核过程中考核的效力缺失。公务员考核是一种过程，是一种行政监察手段，其结果需要得到运用。离开考核结果的运用，考核制度即成为形式，但实践中结果运用相当困难。以浙江省为例，公务员除非有符合该省《国家公务员考核实施办法》第四章“考核有关问题的处理”规定，通常不会被确定为不称职或基本称职档次。[6]除一定比例公务员优秀外，其他公务员都被确定为称职等次。大量的考核称职人员素质参差、工作实绩相距甚远。部分单位采用基本称职比例分配办法，常导致同事矛盾激化。公务员考核除了影响年终考核奖金增

发或减发外，其他对于晋职、晋级、晋升工资的影响较为微弱。公务员考核制度缺乏相应的立法机制，各个机关没有设立考核监督的专门机构，也没有明确考核的监督是包含在制度内的监督，是各种权利、权力和程序对考绩制度的制约，不是人为地增加监督的层面、力量和非法治意义上的制度。甚至在我国行政监察机关没有权力对考核进行考绩监督，这样就无法避免直接参与考绩和监督泛化。在规范不全、标准模糊的状况下，各地采取了诸多的变通手段。应该承认有些变革举措合乎规范总体要求，在促进考核科学客观的进路中走出了一步，但进一步的探索和制度化做得不够。在考核程序的公开性方面也作了相当多的尝试，民意测验、公示公告被广泛地运用，但效力问题尚未确定。

（二）考录制度问题。1.考录制度适用范围过窄。考试录用制度适用范围过窄的问题，主要表现在两个方面。一方面是考试录用的职位级别范围过窄。我国现行的《国家公务员法》第二十一条明确规定“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”也就是说，考录的适用范围只限于担任主任科员以下非领导职务的公务员，而担任领导职务或副处级以上非领导职务的可以采用调任或交流的办法，不必通过考试。但调任对象不包括民营企业、三资企业以及其他领域的高层次人才。相当一部分高层次人才进入政府部门只能通过统一的公务员招考。无论其具何种学历、经验或能力都只能被任命为主任科员以下职务。这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性。于是，为吸引人才，近年来有些地方对高学历、高职称人员采取不考试或简化考试程序的办法为机关选拔人才，但是这种做法有不少负作用。既不符合“凡进必考”的制度规定，也为不正之风提供了合法渠道。个别地方甚至违反规定，使一些素质低劣的人混入党政机关。[7]虽然近些年在广东等一些省市部分地区推行公开招录副处级以上职位的国家公务员试点，但是从整体情况来看，考试录用范围过窄的状况没有很大的改观。另一方面表现为报考者的来源受地域限制，更多的人才无法进入甄选的视野。在我国，由于人才流动受户辖制度、身份、人才单位等客观因素的影响。使“公开、公平、择优”的考录原则受到一定的制约，僵化的户籍制度已经成为考录制度实施的主要障碍(尽管一些省份已经取消城乡分类，统一居民身份)。现有的户籍制把城市间、城乡间的联系人为的分割开来。对我国公务员考录制度的全面推行造成了巨大的阻碍，而在前期公务员考录的资格上竟然限制，农村户口不能报考县级以上政府机关的职位，中小城市考生不能报考大城市政府职位。这种报考资格地域上的限制使人才只能按户口制“自生自灭”，从而滋长了公务员队伍的本地化、关系裙带化等问题，缺乏应有的竞争力和活力，严重影响公务员制度的普及。2.考录制度缺乏科学性。我国公务员考试的卷子过于统一，缺乏对各个省市的具体侧重。由于公务员考录采用笔试和面试两种形式，方式单一，很难在较短时间内全面反映考

生的能力素质水平。人事部于2000年开始在中央国家机关公务员考试中尝试增加了注重考察考生的阅读能力、分析能力、写作能力，在一定程度上能够较全面反映考生的能力素质。而且各省、市公务员考试中和机关内部竞争上岗的考试中也逐渐采用了这一形式。但是由于量化标准少、测试方法单一等不足，很难在较短时间测出考生的真实水平。笔试方面，内容冗杂题目，题目偏难，试卷结构重记忆、轻应用的现象比较突出，而面试程式又过于单调。少数人不是努力提高自身的能力素质，而是致力于提高应试技巧。往往能够顺利通过笔试，进入考核，甚至如愿以偿得以录用。这些因素严重影响了录用考试的科学性，使考试的区分人才功能受到严重的削弱。同时，面试操作的规范性也有待进一步提高，我国的考官队伍主要由两部分人组成，一是组织人事部门和用人单位官员，一是高校和行政学院的专业技术人员。前者具有一定的干部选拔任用经验，但对于政府管理的专业知识缺乏深入研究，对于考生笔试和口头答案理解不深，判断不准。后者虽有扎实的专业知识，但对社会需要和岗位特点研究不够，在面试中往往给能说会道的报考者以高分，对那些不善言辞但同样适宜于机关工作的人员则不予考虑。而且这类面试官评分的标准通常都是根据自己主观喜好和印象，又缺乏客观的测量工具和方法，测评结果很容易出现偏差，也容易导致腐败的产生。[8]3.考录监督和评估机制缺失。长期以来，由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使监督机制受到忽视。监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。查案办案受到种种牵制，有时还要冒很大的个人风险，从而导致一些不良现象的滋生。一种权力一旦失去监督与约束，其发展就必然会走向腐化与堕落，这已经成为政治上公认的定律。政府的公共权力应该是为公众利益服务的，国家的干部应该做好人民的勤务员。然而，如果缺少监督机制，这种服务就难以实施，这种主仆关系就必然颠倒，权力就会异化，腐败就难以避免。据人事部统计，从2000年到2003年，全国新增公务员70万，但经过考试录用的比例只有62．7％，乡镇一级的比例只有43．26％。2003年7月全国党政机关考试录用与公务员培训工作会议上决定在当年年底前清退全部未经考试程序进入政府的公务员，但此决定只是雷声大雨点小，严重影响了政府的社会公信度。这应该引起地方政府人事部门的重视，这关系到政府是否能取信于民的问题。[9]公务员选拔制度的弊端，使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，暗箱操作随处可见；二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐败是最大的腐败。这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和绊脚石。

三、完善考核制度与考录制度的对策与措施

在上文笔者着重分析了公务员管理中的考核制度与考录制度存在的问题，并

结合该问题的产生、发展等过程，有针对性地在下文对每个问题提出措施与对策，以达到对考核与考录制度的完善目的。

（一）完善我国公务员考核制度的对策。我认为完善我国公务员考核制度，需遵循以下几个方面：1.完善公务员考绩制度的原则。现行考核制度，规定考核以客观公正为原则。制度原则表述关键是原则的系统性和制度建设对原则的贯彻。为此，考核原则应吸收各国的经验，确立五项原则，即公开原则、相关原则、客观原则、救济原则、与职务升降和奖惩挂钩原则。2.公务员考绩的内容的改善。公务员系统对公务员考核的主要内容包括：“德、能、勤、绩、廉”五个方面。长期以来公务员考核一直沿用考核应着重考核工作实绩，但又不用考绩代替考核的办法。我认为这种方法存在悖论，借鉴香港经验，[10]我认为可以将考核法规定的考核内容界定为：品格、工作成绩和工作能力三项。3.改革公务员考绩的方法。当今世界各国的考核方法主要有主观臆断法、人员比较法、因素评定法和工作标准法。以后两者应用为广，并尽量注重采用客观标准和开始重视心理学、社会学方法的运用。[11]工作成绩的考量运用工作标准法，按照公务员所任职务的内容，确定有关的工作数量、质量、所需知识、技能加以分类评分，定出具体工作考核标准，再将标准尺度与实际工作进行比较，得出考核结果。考绩方式实行年终考绩与平时考绩结合。年终考绩依照具体工作考绩标准依考绩程序进行。平时考绩实行记分制，按照具体承担工作随时进行。4.改进公务员考绩的机构。公务员考核,应当由上级主管长官负责，这是各国通例。应当按照管理权限，实行分级考核。应当明确主管长官在考绩中的职责与权力。行政机构应成立考绩委员会。考绩委员会由公务员代表和机关首长指派人员组成，各占半数。考绩委员会有权改变公务员主管的考核意见，并就考绩分数向机关负责人提出建议以供参考。

（二）完善我国公务员考录制度的措施。笔者以为，要真正完善我国公务员考录制度需要采取如下几方面措施：1.科学设定报考资格。报考资格条件的设定非常重要，它决定了一个公民能否参加选拔公务员的竞争，是体现公平原则的第一步。那么只能是以什么为依据来设定允许参加考试的资格条件呢？只能是以职位本身的要求来规定考试的资格条件。一个不容回避的现实是，无论是中央还是地方，对公务员考试的资格条件的规定都有些不确定，看看历年的资格条件的规定就可知道，同一职位，对考生的资格条件要求却是一年一个样。对公务员考试资格的设定，应实行门槛设置和职位资格设计的双向控制：门槛设置降低，职位资格设计清晰。[12]门槛资格的设定应当以现实社会公平为原则，而职位资格的设计应以实现人才选拔效率为目标。2.合理设置考试科目和内容。我国现在的国家公务员考试一般包括笔试和面试。笔试包括公共科目和专业科目，公共科目为行政职业能力测试和申论，专业科目的考试则是在公共科目考试通过后，由招考部门对考生进行测试。可是我们的公务员考试科目和内容并没有从本国的实际情况出

发，没有根据职位本身的要求为中心来进行设计和安排。要更加科学的对待公务员考试的命题，应当聘请专家，包括行政学专家，考试学专家和资深的政府领导人员共同出题，在大家统一意见，明确精神、明确考察范围、考察意图、考察目的条件，再根据本国或本地方的实际情况和要求共同出题，这样既可以避免考察范围过于宽泛，考试重记忆轻能力以及偏题怪题等降低试卷信度效度的情况出现，又可以拉开考生的层次、区分度，从而便于政府机构挑选更加合格的人才。[13]3.对面试环节予以严格规定。面试试题对面试起着至关重要的作用，试题能否体现和达到面试的目的，最根本的一点就是要看试题有没有针对性。面试方式应紧扣面试的目的，以有利于达到目的为原则，不能拘泥于哪一种固定的形式，而应该根据职位要求，采取灵活多样的办法来组织面试工作，使面试真正成为公务员录用工作的重要环节。打分是面试的最后一个环节，也是最关键的环节。如果打分这个环节把握不好，出现了不公平、不公正的问题，就会破坏整个面试工作的成果，使前面工作前功尽弃。面试打分是为了区分优劣，挑选出优秀的人才来，因此只要能够拉开一定差距，解决区分度的问题就可以了，不一定要把分值差距拉得很大[14]。分值差距拉得过大，会使随意拉抬或压低评分的行为有操作空间，很难保证打分结果公平公正。公务员面试打分，可以借鉴体操打分的办法，规定一个在一般情况下的起评分，如果没有特殊情况，考官打分不能低于起评分，这样可以有效的制约考官打分的随意性。

结束语

上述可见，在公务员制度的发展越来越完善的同时，也突出的表现出多方面问题，对此诸多学者都进行过深入的探讨，以期使公务员制度更好的适应我国公务发展。由于公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平，对致力于公务员制度建设且有良好开端的我国政府来说，努力使公务员考核与考录制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。我们完全可以通过公务员考核与考录制度的不断完善，加强公务员队伍的建设，从而提高每个公务员的素质与水平，提高我国政府的执政能力。

[参考文献]

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[3]参见唐润中等：对公务员考核制度的几点思考[J]，人力资源开发，2005年5期。

[4]邱红杰，任硌：维护公务员“凡进必考”的严肃性[J]，人民日报，2003年7月18日第4版。

[5]邱红杰，任硌：维护公务员“凡进必考”的严肃性，人民日报，2003年7月18日第4版。

[6]余仲华，杜新字：我国公务员考试经济成本估算分析[J]，中国人才发展报告，2006年，第327页。

[7]熊继宁：《差异、变化与耦合———香港、澳门公务员系统与国家公务员系统比较研究》[M]北京，中国政法大学出版社，1999年，第90页。

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国人民大学出版社2004年版。

[12]廉茵：《公共部门人力资源管理》[M]，对外经济贸易大学出版社2006年版。

[13]林新奇：《中国人事管理史》[M]，中国社会科学出版社2004年版。

[14]夏书章，王乐夫，连瑞莲：《行政管理学》[M]，中山大学出版社2003年版。

致谢

在此论文的写作过程中，受到了政教系各位老师的无私指导，在此表示诚挚的谢意。首先，我要感谢我的指导老师白战锋老师，他对我的论文给了很大的帮助。另外在我查资料的过程中，图书馆各位老师给我提供了很多方便，在此向帮助和指导过我的各位老师表示最衷心的感谢！

感谢本文涉及到的大量学者。本文引用了大量的研究文献，如果没有这些学者的研究成果的启发，我将很难完成论文的写作。

感谢我的同学和朋友，他们不但为我提供了很多的论文素材，还在论文的撰写，排版等过程中提出了修改意见和热情的帮助。

不可遗漏的是，由于我的水平有限，错误和不足在所难免，恳请各位老师和学友批评指正。