我国创新型城市创新政策研究分析及启示

科技发展研究第3期（总第279期）上海科技发展研究中心2012年1月10日编者按：近年来，我国兴起创新型城市建设的浪潮，加快推进以科技创新支撑引领城市（城区）转型发展。

创新型城市的建设过程，同时也是政府创新政策不断探索和完善的过程。

本期简报基于上海科技管理干部学院课题组1相关研究成果，对国内创新型城市（区）建设过程中的创新政策进行了分析研究。

供参考。

我国创新型城市创新政策研究分析及启示创新已成为我国城市发展转型的重要动力和源泉。

近年来，从东南沿海到内陆西北，从国际化大都市到欠发达地区，一批城市（区）脱颖而出，相继开展创新型城市建设试点，全面构建以知识、技术1上海市科技发展基金软科学研究项目《长三角区域科技创新竞合发展战略研究——创新型试点城市（区）政策跟踪与比较研究》（项目编号：11692101100）和服务创新为核心的创新政策体系，在转方式、调结构、促进可持续的探索实践中走出了各具特色的城市创新发展之路。

一、创新政策的内涵与特点创新政策，是为促进创新的产生、利用和扩散的科技、经济、社会和产业等一系列政策的组合。

形式上包括：立法保障，保护企业合法权益，规范市场活动，优化配置资源。

财税扶持，改进政府资助配置，建立多元化投入机制，引导企业成为创新投入主体。

提供服务，完善专业服务平台功能，支持知识基础设施建设，为企业技术创新活动提供各类服务。

吸引人才，完善有利于人才创新创业的分配制度和激励机制，为人才创造更好的发展空间。

我国的创新政策从四个方面上区别于其它公共政策：一是政府主导性，创新政策主要服务于城市的追赶战略和前瞻布局，必须由政府部门主导，集中力量研究决策并推行。

二是系统性，体系中财税、服务、人才政策相互配合协调，形成互动的学习机制与创新网络，最大限度激励企业等各类主体开展创新。

三是差异性，各地社会经济发展水平不一，创新政策要着眼于破解当地制约发展的难题，充分发挥本地优势。

四是动态性，灵活调整政策出台时机与持续时间，并在运行中评估效能、协调利益、完善机制，确保自始至终适应创新型城市建设的最新需求。

二、影响创新型城市创新政策制定和落实的主要因素创新型城市的建设属于“龙头带动战略”，承载了当地对于经济腾飞和发展转型的期望。

因此，在制定创新政策的过程中，要全面考虑城市的发展阶段、战略定位与建设路径，集中优势资源，实现重点突破。

1、发展阶段。

发展阶段在一定程度上影响着创新政策制定的重心与方向。

中西部地区城市发展较落后，因此创新型城市建设大多选择依靠技术引进实现经济追赶、并逐步向价值链高端攀升的逆向创新模式，这也是东部沿海城市探索出的经典模式。

起初，创新政策主要服务于招商引资，以更大的优惠、更多的补贴吸引企业、技术、人才等创新要素“落户”，见效点在于政府的决心与力度。

当城市成长到能“新陈代谢”自发吸纳创新要素时，政策重心开始向鼓励内生创新转移，促进产学研结合和成果转化，向知识密集的创新链上游攀升，见效点在于让内生创新行为获得最快、最可观的激励。

2、优化路径。

优化路径是创新政策进一步做细做深的关键。

对于当前最普遍的新建产业园区给予局部政策优惠的发展方式，一是优化空间布局，推动“新城建设”与“旧城改造”工程，兼顾生活、居住的实际需求，改善产业园区低密度开发和单一功能的现状，为老城区注入科技活力，提高土地综合利用率。

政策见效点在于完善基础设施与配套建设。

二是强化功能布局。

集中高校、科研机构、企业等资源，完善知识与技术的动力传导机制，实现技术创新链和经济产业链的双向融合，提高科技资源利用率。

见效点在于促进产学研一体化。

三是依靠产业布局。

同步推进战略性新兴产业与当地特色产业，并利用前者的创新成果提升后者的产业能级，发展现代服务业，形成产业集群。

见效点在于促进上下游的产业配合。

3、战略目标。

战略目标的设定，进一步强化了创新政策组合的功能聚焦。

创新型城市发展到一定阶段，都具备了带动区域经济增长、转换周边产业结构的中心辐射能力。

下一步，创新政策应从三个方向突出功能性：一是国家级知识型，肩负从效率驱动向创新驱动跃升的国家战略，特点是拥有一流的大学和研究机构，科技实力雄厚，知识服务业发达，能够满足一流企业的高端技术需求，并具有国际竞争力与影响力。

二是区域级知识型，为直辖市或城市群内的一个部分，承担“智库”或创新示范的功能，为周边创新集群带来知识溢出，促进其内生增长和自主创新。

两类政策见效点均在于提高知识的生产、扩散和利用率。

三是国家级产业型，功能是推动国家重点产业发展，拥有国内最好的产业基础与技术优势，并加入全球产业链。

见效点在于围绕产业链加速各环节的创新成果转化。

4、供需导向。

合理的供需搭配，有助于提升创新政策的实施效率。

总体而言，在创新型城市建设的初创期，主要依靠财政补贴、税收优惠的供给面政策，以集聚创新要素。

发展期，引导企业寻找和建立创新途径，并经受市场考验。

此时强调供需平衡的政策设计，如建立信息平台、开展示范工程、鼓励发展潜在领先市场、政府商业前采购等。

成熟期，主导的发展模式逐渐确立，创新进入扩散阶段。

以需求面政策为主，如制定规则、政府公共采购、市场补贴、提高技术认知度等。

同时立足长远，鼓励寻找新的增长领域。

值得一提的是，要充分利用金融资本这一资源配置和价值发现工具，与需求面政策形成搭配。

三、国内若干创新型城市政策特点的分析经过数年的实践探索，各试点城市（区）立足本地实际，初步形成了各自较为完整、能够发挥自身优势的创新政策体系，其中涌现出一批好的代表城市（区），各自的发展取得较大突破。

1、促进知识转化与扩散的国家级知识型（北京市海淀区）。

作为中关村的核心区，依靠功能区和行政区的高度融合，提升知识转化的效率和能力，力求成为具有全球影响力的科技创新中心。

创新政策重心已从推动产业发展转移到解决技术创新的外部性制约上：一是激励创新主体，支持创新型企业做大做强，促进中小企业快速发展，引进和聚集高端人才。

二是优化创新环境，改进政府管理方法，加强园区服务。

三是促进创新要素结合，全力支持产学研合作，探索科技金融创新，助推股权激励和企业上市机制。

2、促进特色产业链上下游配合的国家级产业型（天津市滨海新区）。

聚集了国家级开发区、保税区、高新区、出口加工区、保税物流园区和我国面积最大、开放度最高的保税港区，力求建成高水平的现代化制造、研发和转化基地，北方国际航运中心和国际物流中心。

创新政策支持方向：一是推动重点产业发展，积极开展财税、土地等政策试点，全力振兴与海洋经济相关的航运、物流等产业，并加快发展高新技术产业和现代服务业，着力形成产业集群效应。

二是促进中小企业发展，特别是加大对科技型中小企业的培育扶持力度，支持科技型中小企业上市融资。

三是加强科技金融结合，推动一系列金融创新试点政策，调动社会资本为科技创新与产业发展服务。

3、集聚创新要素、加速规模扩张的区域级知识型（重庆市沙坪坝区）。

一方面集聚区域科教力量，知识与技术创新在西部保持领先；另一方面依靠逆向创新模式，积极占据高新技术产业链的中低价值环节，大力发展现代物流业，力求成为“长江上游的科技创新中心和科研成果产业化基地”核心区。

创新政策支持方向：一是加大创新要素的引入，以十分可观的财税补贴，吸引规模性企业落户，鼓励企业、科研机构开展自主创新。

二是加强园区建设，开展重庆大学城、重庆大学国家级科技园、西永微电园、西永软件园、西部现代物流园建设，带动当地产业规模扩张。

三是加强配套服务，根据前人经验把住几个关键点，如推进专利特派员制度、创新项目科学管理、设立企业创新基金等，以求事半功倍。

同时，面对创新型城市（区）政策制定长期以来存在的一些问题和不足，一些城市（区）也积极探索出一些好的方法机制：一是面对政策“同质化”现象严重的问题，部分地区创造出城市群错位发展的模式，淡化经济边界和行政分割，在产业、功能与资源的选择上开展专业化分工与联动，更好地发挥规模经济的作用。

二是面对人才后续评价欠缺的问题，部分地区取得国家批准，开展股权分红激励试点，让创新人才参与企业分配，改变现有人才激励集中于引进环节的现状，并为后续的评估、再激励以及退出机制提供了一个公平合理、制约性强、完全量化的平台杠杆。

三是面对部门分割影响政策执行的问题，部分地区采取了向园区管委会设立职能部门派出机构的方式，让其“拥有”园区内的财政、工商税务、质监环保、人力资源、公检法、海关、供电供水等职权，确保提供一站式服务，集中力量办大事。

四是面对地方特色优势体现不充分的问题，部分地区进一步完善了政策制定的论证过程，加入由上级部门组织的智库或专家委员会联合评审环节，深入分析本地经济、产业、文化等现状，了解不同产业特别是本地优势主导产业的发展规律与特点，进一步定制化创新政策。

五是面对政策缺乏长期性内涵建设的问题，部分地区专门出台了关于促进自主创新的条例，将大量部门政策上升为法律法规，以加强权威性、规范性和执行力，为规范区域经济、市场活动起到了监督管理和长期稳定的作用。

四、关于加快上海杨浦国家创新型试点城区的几点启示上海市杨浦区曾是一个社会包袱沉重、经济基础薄弱、历史欠账多的老工业城区，得以转型成功的关键在于，依靠大学校区、科技园区和公共社区“三区联动”，有效突破了知识向产业转化的体制机制障碍。

创新政策支持方向：一是深化产学研合作，进一步完善区域创新网络。

二是加快构建知识服务产业体系，积极推进旧区改造产业升级，并鼓励知识产权的创造和应用。

三是鼓励创新创业，加强对科技创新创业的服务与扶持。

四是加速金融创新，促进创新风险的合理分担。

新的时期，杨浦提出了“四地四区”的目标，将未来的功能定位为服务上海创新发展。

分析创新型城市（区）创新政策特点，对推进杨浦创新型城区建设有如下启示：1、要进一步巩固与加强“三区联动”模式。

“三区联动”是对传统单一功能的产业园区模式的改进。

充分利用了杨浦的区位优势、资源禀赋和产业基础，打破了企业、高校、科研院所等创新主体间的“围墙”，加速人才、知识、资本等创新要素的流动和集聚，有效促进产学研一体化，提高了知识的生产、扩散和利用率。

当前，“三区联动”成效初现，但更多呈现出“校区与园区”的联动，亟待优化空间布局，加强“社区”的建设与联动，为老城区注入科技活力，提高土地综合利用率，营造良好的创新生态环境。

2、创新人才是区域发展的未来。

杨浦的知识服务经济已具备一定规模与能级，开始向创新链上游攀升，下一阶段要更加注重解决外部性制约，让创新行为获得最快、最可观的激励。

过程中，人才作为创新行为的执行者与政策受惠对象，需要获得最为优先的关注。

要切实发挥杨浦高素质人才密集的优势，一方面积极探索股权和分红激励方式，充分调动人才的创新积极性，另一方面切实满足人才创新创业、安居交流的各方面需求，吸引并留住高素质人才。