我国水污染物排放许可证制度的缺陷与完善
浅谈我国推行排污许可制度难点及对策
丨2016年第5期摘 要 我国排污许可制度推行已有二十余年，但由于在政策设计层面、技术支撑层面及配套保障层面尚有不足之处，排污许可制度在推行过程中遇到很多阻碍，排污许可制度的应用范围、实施效果和改革举措实际落地都还不尽如人意，依然处于难以推广的境地。
本文基于对以上各层面存在问题的深入分析，进而指出目前阻碍排污许可制度推行的难点问题及具体成因，其中难点问题主要包括专项法律法规缺失、管理要求落地难、各方权责落实难、多套数据并行、排放标准滞后、部分行业标准缺失、与环境目标未建立响应关系、管理方式落后、数据支撑和人员配备不足等方面。
根据前述问题的论证，本文相应提出了推进排污许可制度改革的各项对策措施，并建议排污许可制度应形成上下联动的工作格局，进一步夯实技术支撑基础和完善配套保障措施，以期助力排污许可制度各项改革举措的实际落地，更好地推进排污许可制度的有效实施，建立系统完整、权责清晰、监管有效的管理格局，最终实现排污许可“一证式”管理模式。
关键词 排污许可；难点；对策中图分类号：X321 文章编号：1674-6252（2016）05-0075-005文献标识码：A DOI：10.16868/ki.1674-6252.2016.05.075浅谈我国推行排污许可制度难点及对策李冬*，王亚男，时进钢（环境保护部环境发展中心，北京 100029）Discussion on Difficulties and Countermeasures of the Permit Systemof Pollutant Discharged in ChinaLI Dong *, WANG Yanan, SHI Jingang（Environmental Development Centre, Ministry of Environment Protection, Beijing 100029）Abstract: The permit system of pollutant discharged has been implemented about 20 years in China. There are a lot of obstacles during the implementation of the system due to the deficiencies of policy design, technical support and supporting guarantee. In this paper, the difficulties and causes of permit system of pollutant discharged were discussed deeply. The difficult problems were mainly about the missing of special law, “landing ” difficult of management requirements, difficult implementation of rights and obligations of parties involved, pairing of multiple sets of data, lagging of emission standards, missing of some industry standards, no response relationship established with environmental objectives, backward of management style, and so on. According to the problems discussed above, countermeasures were proposed to carry forward reforming the permit system of pollutant discharged, such as the working mechanism of the upper and lower linkage should be established and the technical support and supporting guarantee should be strengthened. A lot of efforts should be carried out to establish a complete, clear and efficient management pattern, and achieve the one-certificate-management of pollutant discharged.Keywords: permit system of pollutant discharged; difficulty; countermeasure引言目前我国正处于各项环境管理制度改革关键期，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的管理格局的改革目标已经确定[1]。
浅议我国推行排污许可制度难点及对策
浅议我国推行排污许可制度难点及对策摘要：随着资源和生态环境方面的问题日益严峻，国家大力开展环境保护相关工作。
为从源头上解决环境污染问题，我国在上世纪八十年代开始推广执行排污许可证制度，并且制定了一些列配套的法律法规，明确了排污许可证的法律地位。
在实际执行该制度时，许多地区落实不到位，设计定位模糊，缺乏有效的监管，导致排污许可证制度在实际应用过程中没有发挥出应有的作用，为此需要相关部门制定合理的解决对策，使相关制度能够落到实处。
关键词：排污许可证制度；难点；对策排污许可证制度的主要目的是改善环境污染情况，控制污染物总量，对相关单位排放污染物的数量、类型、性质、去向进行严格的管理。
我国实现排污许可证制度时间短，很多环境问题的管理规定和法律制度先于排污许可证制度，2008年出台的水污染防治法正式将排污许可证制度纳入法律范围，明确了其法律地位，目前，在全国范围内没有建立覆盖面比较广的排污许可证制度，因此需要加大执行力度，真正实现污染物的有效控制，保护生态环境。
一、我国排污许可证制度的基本情况上世纪八十年代，我国开始推行排污许可证制度，国家相继出台了排污许可证管理暂行办法和水污染防治法的实施细则，自上而下的进行污染物排放的控制，实现浓度与排放总量的双重控制。
2008年重新修订的水污染防治法明确了排污许可证的法律地位，相关制度正式进入实施阶段，但该制度与其他制度的衔接不够，可执行性不强。
近年来，国家细化了排污许可证的相关制度，建立完善的管理平台，对重点污染行业加强管理，排污许可证制度推行取得了良好的效果。
二、我国推行排污许可证制度的难点（一）政策设计不够合理当前，我国关于排污许可证的配套法律规定尚未出台，许可证的发放范围、程序、核定方法、种类、条件等尺度要求存在差异，没有实现排污行业和企业的全面覆盖。
对一些非重点排污企业监督的力度不足。
排污许可证的内容过于简单，没有涉及到企业污染排放管理的具体内容[1]。
同时，相关政策的落实存在一定的困难，部分地区没有制定合理的配套管理方法，重点工作内容依然是主要污染物和重点污染源，上下级部门之间缺少有效的衔接。
国内排污许可管理制度的不足与改进措施
国内排污许可管理制度的不足与改进措施摘要：排污许可管理制度是我国处理固定污染的关键制度，也是落实环境保护，改善环境质量的支撑制度，对于我国未来协同发展有着重要意义。
我国关于环境污染治理的起步时间较晚，排污许可管理制度不够完善，职能划分模糊，不利于污染治理工作的开展。
鉴于此，就有必要根据目前排污许可管理制度中的问题展开探讨研究，并给出科学的解决措施，以加强排污控制，保护自然环境。
关键词：排污许可管理制度；环境保护；改进措施；自十三五以后，我国加大了排污许可管理制度的落实，并通过一系列法律法规的完善，为排污许可管理制度提供可靠依据，希望利用排污许可管理制度对企业实行科学管控，减少污染物的随意排放，达到社会经济与生态环境协调发展目标。
1实施排污许可证制度的必要性1.1对环境监管部门实现规范化监督和管理排污许可管理制度的落实，为环境监管部门工作目标明确、工作内容及权责的科学划分提供了支持，且在该制度引导下，可以加大企业及环境的监察力度，及时发现污染源并加以解决，提高污染治理效率。
在排污许可管理制度的作用下，监管工作效率得以提升，管理更加规范化、标准化。
1.2实现减排目标的关键随着人们环保意识的增强，环保工作落实进程加快，污染减排目标也日益清晰。
排污许可管理制度的落实，帮助相关人员明确按照目标要求开展作业，结合具体情况，合理划分各阶段工作内容，加强治理和监管，防止同类污染的再次出现。
1.3开展经济治理，保护环境质量以往固定污染治理工作多采取行政干预的方式实现，人力、物力、财力等方面的消耗较高，且最终治理效果达不到规范要求，而在排污许可管理制度落实后，为污染治理提供了规范化、科学化的政策及措施支持，实现了资源的科学处理和循环利用，减弱了污染影响，降低了污染治理成本。
这在一定程度上调动了企业参与污染治理的积极性，且在该制度指导下，尝试转型升级，也符合现今发展的要求。
2我国排污许可证制度实施中存在的问题2.1地方实践性较弱不管是对以往地方排污许可管理制度的试行实践，还是现阶段排污许可管理制度的试行实践，都反映出同一个问题，就是制度主体功能得不到发挥。
国内排污许可管理制度的不足及改进
国内排污许可管理制度的不足及改进摘要：排污许可制度是固定污染源管理的核心制度，是推动环境保护与治理的基础制度，也是改善环境污染现状的重要措施，在污染源控制和环境治理方面具有十分重要的意义。
我国的排污许可制度起步较晚，不可避免地存在配套法律法规不够完善、公众参与度较低等问题。
本文对比国内外排污许可制度的差异，借鉴国外的优秀经验，结合国内现状和个人实践经验，从多个方面反思国内排污许可制度的不足并提出一些建议，以期改进排污许可管理制度。
关键词：排污许可；污染源；环境治理从“十三五”时期开始，政府在法律法规和政策方面开始全面推行排污许可制度，2017年修订的《中华人民共和国水污染防治法》、2014年修订实施的《中华人民共和国环境保护法》等相关法律法规均进一步强调排污许可制度[1-3]。
《排污许可证管理（暂行）规定》和《排污许可管理办法（试行）》的出台规范了排污许可证的申请、核发、执行等行为，使其稳步推进，排污许可制度日渐成熟。
但是，我国排污许可制度起步较晚，需要参考国外较为成功的经验，我国排污许可制度在法律法规政策、公众参与度、许可证的发放以及发证后的监管等方面仍然存在诸多不足。
与国外成功经验比较，国内虽然起步较晚，但也有多年的实践经验，我国排污许可制度更适合国内的实际情况，也有优于国外的经验。
1排污许可制度的法律法规和政策分析整体上讲，目前，我国排污许可制度仍处于不断发展和完善的过程中。
自建立以来，我国一直坚持落实排污许可制度，但国家层面的立法仍然比较缓慢。
2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》进一步强调了排污许可制度，这才从国家立法层面确定了排污许可制度的法律地位。
随后，《排污许可证管理暂行规定》和《排污许可管理办法（试行）》相继出台，进一步确定了排污许可证的实施方向，但是其仍属于框架性的指导文件，对于具体的实施方案仍缺乏明确的指导，系统操作性不强。
1.1排污许可制度的核心地位没有凸显务。
排污许可制度是污染物的预防和治理相结合的制度，始终贯穿于企业污染物排放的事前预审以及事后监督和违规处罚。
污染物排放许可制度如何完善
污染物排放许可制度如何完善随着工业化和城市化进程的加速，环境污染问题日益严峻。
污染物排放许可制度作为环境保护的重要手段，对于控制污染物排放、改善环境质量具有关键作用。
然而，当前的污染物排放许可制度在实施过程中仍存在一些问题，需要不断完善以适应环境保护的新要求。
首先，目前的污染物排放许可制度在法律体系方面有待进一步健全。
虽然已经有相关的法律法规，但存在着条款不够细化、责任界定不够清晰等问题。
这导致在实际执行过程中，可能出现执法依据不足、处罚力度不够等情况。
因此，需要对相关法律法规进行修订和完善，明确各级政府、企业和个人在污染物排放许可制度中的权利和义务，加大对违法排放行为的处罚力度，提高法律的威慑力。
其次，在许可标准的制定上，还需要更加科学合理。
现有的许可标准可能没有充分考虑到不同地区、不同行业的差异，导致一些企业在执行过程中感到困难，或者标准过低无法有效保护环境。
应该根据区域的环境承载能力、行业的特点以及最新的科学研究成果，制定更加精准、具有针对性的许可标准。
例如，对于生态脆弱地区或者重点污染行业，应当设定更为严格的排放限值。
再者，监测与监管体系的不完善也是一个突出问题。
部分企业存在偷排、漏排等违法行为，而现有的监测手段和监管力量难以做到全面、及时的发现和处理。
为了解决这个问题，一方面要加大对监测技术和设备的投入，提高监测的准确性和时效性；另一方面要加强监管队伍的建设，提高监管人员的专业素质和执法能力。
同时，建立健全公众监督机制，鼓励公众参与环境保护，对违法排放行为进行举报。
此外，信息公开和透明度不足也影响了污染物排放许可制度的效果。
企业的排放信息、许可执行情况等没有得到充分的公开，公众难以了解真实情况，无法进行有效的监督。
因此，应当建立统一的信息平台，将企业的污染物排放数据、许可执行情况等信息向社会公开，接受公众的监督。
这样不仅可以增强企业的自律意识，也有助于提高公众对环境保护的参与度。
在审批和发证环节，存在着流程繁琐、效率低下等问题。
我国排污许可证制度存在的问题及其完善建议【文献综述】
毕业论文（设计）文献综述题目：我国排污许可证制度存在的问题及其完善建议专业班级：法学一、前言部分（说明写作目的，介绍有关概念、综述范围，扼要说明有关主题争论焦点）排污许可证制度是我国环境管理八项制度之一，是以改善环境质量为目标，以污染总量控制为基础，规定排污单位许可排放污染物的种类、数量、浓度、方式等的一项新的环境管理制度。
排污申报登记制度，是指凡是向环境排放污染物的单位，必须按规定程序向环境保护行政主管部门申报登记所拥有的排污投资、污染物处理设施及正常作业下排污的种类、数量和浓度的一项特殊的行政管理制度。
排污申报登记是实行排污许可证制度的基础。
排污许可证，即排放污染物许可证。
环境保护部门为了减轻或者消除排放污染物对公众健康、财产和环境质量的损害，根据排污者的申请，依法对各个企事业单位的排污行为提出具体要求，以书面形式确定下来，作为排污单位守法和环境保护部门执法以及社会监督的凭据。
这个书面凭据就是排污许可证。
排污许可证对排污行为提出具体要求，包括前置性条件（如排污单位的建立是否符合环境影响评价法和国家产业政策，即排污者是否有合法身份），日常管理性要求（如在生产经营过程中维护污染治理设施正常运行，监测污染物产生和排放情况，按期向环保部门报告，按期参加年检等），技术性要求（如排放口设置的要求，排放污染物的浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等参数）等。
排污者必须按照排污许可证的要求排放污染物；禁止无排污许可证或者违反排污许可证的规定排放污染物。
虽然我国实施的《大气污染防治法》、《水污染防治法》及其实施细则等法律法规都规定实行排污许可证制度，但尚未制定排污许可证条例，除部分省、直辖市在地方法规中作了具体规定外，其他地区难以实施这项制度。
总的看来，在排污许可证制度的建设方面，立法滞后于实践，目前排污许可证制度不仅实行的是以对环境有较严重影响的重点污染物控制为主，而且，这些法律、法规对排污许可证作出的是原则性规定，在发证主体、许可条件、程序、法律责任方面的尚缺乏规定，既缺乏综合性、统一性、规范性，又与其他制度之间存有冲突之处，未能满足加强污染物排放控制的需要；其实施效果不尽如人意，有的情况甚至“领取/发放排污许可证成为一件可有可无的麻烦事，在实践中存在的有证无证一个样，使排污者存在不按照许可证的规定排放污染物，甚至更改排放污染物方式和排放去向排放污染物情况；发生变更后又不及时提出申请变更，甚至不参与年审，不办理排污许可证等违法现象。
水污染物排放许可证制度探讨
水污染物排放许可证制度探讨摘要：水污染物排放许可证制度是我国控制水环境点源污染的重要法律制度和最先实施的一项排污许可制度。
该制度的实施取得了一定的成效，却并未达到决策者的预期目标。
同发达国家相比，我国的水污染物排放许可证制度仍存在很多缺陷，亟待解决。
完善我国水污染物排放许可证制度的可行性建议有三：确立水污染物排放许可证制度的法律地位；适当扩大水污染物排污许可证的适用范围；完善监督管理体系。
关键词：水污染物排放；点源污染；排污许可证制度水污染物排放许可证制度是世界范围内广泛采用的控制水污染、保护环境的重要制度。
20世纪80 年代，我国首次引入水污染物排放许可证制度，并在很多地市开展了水污染物排放许可证试点工作。
部分省市，如上海、江苏，在试点的基础上，还将其纳入地方环境保护条例之中。
但我国的水污染状况依然严峻，水污染物排放总量远远超过环境自身承载能力。
2010 年全国七大水系监测断面中Ⅳ类及以下水质占40.1%，水环境质量不容乐观。
一、法律依据水污染物排放许可证制度是指具有法定环境管理权限的行政机关针对相对人提出的水污染物排放申请，依法进行审查，允许其从事符合法定条件和标准的水污染物排放活动并对此项活动进行全程监控的制度。
该制度的核心是将排污者应执行的有关国家环境保护的总量控制目标和环境技术规范的内容有针对性、具体集中地规定在每个排污许可证上，要求排污者必须持证排污，否则即属违法。
我国在1987 年推行水污染物排放许可证制度的试点工作，在此基础上颁布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，详细规定水污染物排放的申报登记，确定本地区污染物排放总量控制指标，许可证的审核、发放、监督与管理制度。
该《办法》是早期我国水污染物排放许可证制度实施的主要法律，今已废除。
1995 年，国务院在《淮河流域水污染防治暂行条例》中14 条规定“在淮河流域排污总量控制计划确定的重点排污控制区域内的排污单位和重点排污控制区域外的重点排污单位，必须按照国家有关规定申请领取排污许可证”。
我国排污许可的设定 现状、问题与建议
CENTRAL ISSUE区域治理我国排污许可的设定:现状、问题与建议北京华杨环保科技有限公司 王亚慧摘要：目前，我们国家的环境保护问题是国家面临的重大问题之一。
大力推行排污许可制度，能够减轻污染物排放破坏生态环境的问题，提升环境管理水平。
我们国家排污许可的设定存在两方面的问题，一是缺少专项法律法规，二是排污许可制度执行不严。
想要解决好这两个方面的问题，就要大力推行排污许可制度。
因此，本文就来分析我们国家排污许可的设定：现状、问题、以及建议。
关键词：我国；排污许可制度；现状；问题；建议中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2020）23-0025-0001排污许可制度是我们国家环境管理的八项基本制度之一，排污许可制度主要是控制污染物排放，改善环境质量。
排污许可制度是具有法律手段的一项管理制度，我们国家实行排污许可管理制度，能够充分发挥排污总量控制的真正价值。
一、我们国家排污许可的设定：现状分析（一）专项法律法规缺失2017年我国在全国范围内推行排污许可制度，2020年实现污染源全覆盖。
虽然我国的排污许可制度具有一定的法律保障。
但在专项法律法规方面仍然缺乏针对性的指导，尤其是缺乏实施细节的制约措施，很难对企业监管和违法起到实效地威慑及处罚效应[1]。
（二）严格执行排污许可制度早期，我们国家就已经下令让各个省市开始实行排污许可制度管理工作。
现阶段，我国的排污许可制度管理工作为我们国家执行排污工作的有偿使用以及交易奠定了良好的工作基础。
与此同时，排污许可制度作为一种法律认可的有效程序书，能够对企业的权力和责任产生一定的影响，做好排污许可制度和环境保护制度相互配合、无缝对接，才能进一步规范排污人员的治理环境的行为。
二、我们国家排污许可的设定：问题分析（一）罚则不完善，证后监管难度大许可证管理办法中规定在发证三个月内要对持证企业开展证后监管，但由于发证数量多，专项法律法规不完善，环境主管部门监管难度大。
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第21卷第3期2005年5月水资源保护W ATER RES OURCES PROTECTI ON V ol.21N o.3May 2005 作者简介:蔡文灿(1980—),男,福建泉州人,硕士研究生,研究方向为环境与资源法.E 2mail :wencan813@ 我国水污染物排放许可证制度的缺陷与完善蔡文灿(武汉大学环境法研究所,湖北武汉 430072)摘要:分析了现有水污染物排放许可证制度存在的问题与缺陷,对如何确立科学的水污染物排放许可证制度的基本原则和框架作出论述,为构建、整合水污染物排放许可证具体制度提出设想。
关键词:水污染物排放;许可证制度;行政许可法中图分类号:D912.6 文献标识码:B 文章编号:1004Ο6933(2005)03Ο0071Ο04Defects and improvement of w ater pollution discharge permission system of the PRCCAI Wen 2can(Research Institute o f Environmental Law o f Wuhan Univer sity ,Wuhan 430072,China )Abstract :Problems and defects of the present water pollution discharge permission system are analyzed.Basic principles and framew orks of a perfect system are expounded ,measures for the reconstruction and im provement of the system are proposed.K ey w ords :water pollution discharge ;permission system ;Administrative Licensing Law 排污许可证制度是一项世界各国广泛采用且行之有效的旨在控制污染、保护环境的行政制度。
瑞典是最早实行环境许可的国家,美国、澳大利亚、法国、日本等也都制订了较为完善的排污许可证制度[1]。
我国是否存在实质意义上的排污许可证制度,学者们有不同的观点[2]。
应该说我国在若干环境保护领域已确立了排污许可证制度,但举步维艰。
我国于1987年开始在水污染防治领域进行排污许可证制度的试点工作,1988年3月,国家环境保护局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》(以下简称《办法》),对水污染物排放作了较为详细的规定。
2000年颁布的《水污染防治法实施细则》第10条规定:“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案,审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量,对不超过排放总量控制指标的,发给排污许可证;对超过排放总量控制指标的,限期治理,限期治理期间,发给临时排污许可证。
”但是我国现有的水污染物排放许可证制度存在很多亟须解决的问题。
2003年8月27日通过的《行政许可法》为水污染物排放许可证制度的整合提供了良好的契机,架设了法治的平台。
1 现有水污染物排放许可证制度的缺陷《办法》对排污申报登记,确定本地区污染物排放总量控制指标,许可证的审核、发放、监督与管理作了具体规定。
很多地方性法规、地方规章也结合本地区实际做了规定,但从现实情况看,问题不少,且多不符合《行政许可法》的规定。
1.1 现有行政许可设定违法根据《行政许可法》第14条、第15条的规定,中央政府部门的行政许可权被取消,部门规章无权设定行政许可,只可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。
对于地方的许可设定权加以严格限制:尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。
2000年颁・17・布的《水污染防治法实施细则》第10条设定了水污染物排放许可证,符合行政法规有权设定行政许可的规定,但是1988年的《办法》发布于《水污染防治法实施细则》之前,显见是自行设定排污许可,违反了《行政许可法》。
此外,很多地方性法规和地方规章也超越权限设定排污许可①。
因此应当根据《行政许可法》第83条的规定,对《办法》和相关地方性法规、地方规章进行清理,对于不符合规定的停止执行。
①上海市环境保护局.上海市污染物排放许可证管理规定.2000.厦门市人民政府.厦门市水污染物排放许可证管理实施办法.1991.济南市人民政府.济南市水污染物排放许可证管理办法.1990.②《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法(试行)》第9条,《上海市污染物排放许可证管理规定》第20条.1.2 权义不对等行政许可是依申请的行政行为,其前提是法律的一般禁止(普遍禁止),另一角度而言,是赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为。
长期以来,行政机关不管是作出抽象行政行为(颁布决定,制定条例等),还是作出具体行政行为(审查和发放许可证),都抱着恩赐的心态,着重对行政相对人义务的设置,缺乏制约行政权力的机制。
导致的结果就是政府机关及其工作人员的“寻租”行为和腐败现象时有发生。
《办法》的规定也不例外,其对排污许可证申请人申请前的申报登记、提供材料等义务,许可证发放后受监管的义务,以及可能受到的行政处罚作了详尽的规定,但是对于行政机关的权力和职责并无任何限制,利益的倾斜明显[3]。
因此,公正的排污许可证制度应该在赋予排污许可证申请人实体权利之前,首先给予或提供给申请人程序性权利;在剥夺许可证持有人的实体权利之前,也应赋予申请人程序性权利以及获得公力救济的权利(行政复议和行政诉讼)。
1.3 现有基本原则不利依法行政《行政许可法》在总则中确立了行政许可的若干基本原则,并贯穿于整部法律的具体条文之中。
主要有许可法定原则,公开、公平、公正和平等原则,效率和便民原则,信赖保护原则和适应形势发展需要原则。
而《办法》发布较早,已严重滞后于依法行政的要求。
其制度设置也不能适应日益严峻的水污染现状,操作上的不完善使得地方立法大量出现,良莠不齐,法制不统一。
1.4 现有具体制度违反法律规定①没有规定环境保护行政主管机关作出排污许可决定的期限,有规定的也超越了《行政许可法》的期限限制②,这给行政机关的久拖不决提供了温床。
②没有规定排污许可证申请人和其他利害关系人在申请过程中的权利救济方式,如行政复议和行政诉讼。
《行政复议法》和《行政诉讼法》已颁布并施行多年,《行政许可法》也设置了权利救济制度,因此《办法》的规定亟须完善。
③没有规定申请人和其他利害关系人享有的要求听证的权利,当然更谈不上规定听证的程序。
④申请费用无明确规定,实践中常导致乱收费的现象,而且所收费用一般都成为行政机关本单位的经费,没有按《行政许可法》的规定上缴国库。
1.5 监管滞后发放许可证后的监督与管理以及许可证中止或吊销的规定笼统、模糊,容易导致行政权力的滥用。
行政机关在执法过程中过多干涉许可证持有人在许可证允许范围内所从事的活动,许可证持有人的权利得不到有效保障。
正确的做法应当是具体规定中止或吊销许可证的事由,并赋予许可证持有人和利害关系人提出申辩、听证的权利。
2 完善水污染物排放许可证制度应遵循的原则 正是基于上述问题的存在,如何完善现有水污染物排放许可证制度应早日列入有关机关的议程。
确立科学的指导原则和基础框架是具体制度有效设置的前提。
笔者认为完善现有水污染物排放许可证制度应遵循下列原则。
2.1 确立许可统一原则目前《水污染防治法实施细则》第10条设定了水污染物排放许可证,《海洋环境保护法》第55条设定了倾倒废弃物的许可证,但是该法未设定向海洋排放污染物许可证,因此根据《行政许可法》有关行政许可设定权的规定,为全国范围(包括领海)设定水污染物排放许可证制度必须由国务院颁布行政法规。
另外,水污染物排放许可证制度涉及多个政府部门的权限和利益,由国务院整体协调更有利于水污染物排放许可证制度的确立和实施。
经过十多年的试点工作,总结中央和地方的实践经验,以《行政许可法》为契机,在全国范围施行排污许可证制度时机已成熟。
我国水环境、水资源状况的恶化,水资源的缺乏也迫切要求有强有力的统一的法律、法规推行排污许可证制度。
2.2 贯彻许可法定原则贯彻许可法治原则是《行政许可法》的要求,具体如下:①许可法定原则,明确实施许可的行政机关的权限,公布发放许可证的标准、条件及依据,严格依照法律法规的规定审查、决定许可。
②公开、公・27・平、公正原则,要求有关许可的事项均应公示,向申请人和利害关系人作准确无误的说明。
审查程序要公开,禁止暗箱操作,实行回避制。
③信赖保护原则,对于中止、吊销许可证,要规定法定的事由,且必须经过法定的程序,禁止行政机关超越法定权限的自由裁量。
④适应形势发展需要的原则,排污许可证制度是为了公共利益,因此当现实情况发生变化时行政机关要及时作出反应,变更原有的许可。
2.3 相关制度配套实施以排污许可证制度为连接主线,将排污申报登记制度、“三同时”验收制度、限期治理制度、排污口的规范化制度捆绑在一起,制度配套后便于操作。
排污申报登记制度既是一项独立的制度,同时也是排污许可证制度的前置程序。
《水污染防治法实施细则》已规定排污许可证制度与限期治理制度相联系;排污口的规范化涉及许可后的监督与管理的完善和到位,因此也必须配套。
2.4 推行浓度和总量控制相结合的管理机制浓度控制是指在对污染物排放实施控制的手段上,主要以污染物的浓度作为控制对象的一种污染物排放控制方法,目前我国主要采用这样的方式。
但是,很多排污单位采取稀释污染物浓度增加排放量的方法来规避浓度控制。
因此,总量控制应运而生。
总量控制就是在对环境可以容纳污染物质以及有毒有害物质的全部数量予以容量化的基础上,对排污者的污染物排放进行总量控制的环境行政方法。
目前我国正试行和推广总量控制方法,《海洋环境保护法》第3条、《水污染防治法》第16条、《水法》第32条都规定可以实施重点海域、重点污染物排放的总量控制制度。
《水污染防治法实施细则》更为详尽地规定了总量控制制度。
从世界各国的发展趋势看,浓度控制与总量控制结合也是科学的选择。
2.5 推行流域管理为主、行政区域管理为辅的体制水的流动性、融合性和流域水资源的统一性决定了排污许可证制度应实行流域管理的体制。
2002年修订的《水法》第12条规定:国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。
《水污染防治法》主要是根据流域的统一规划,由地方区域进行管理。
排污许可证应采取这样的管理体制:排污许可证由地方环境保护部门审查、发放,但是环保机关应根据国务院批准或备案的流域统一规划确定水污染物排放总量控制,不能由地方区域自行确定排放总量,否则将会导致“公地的悲剧”,任何科学的许可证制度都无济于事。