梁忠民--《中外行政制度比较》读书笔记

西北大学公共管理学院

硕士研究生读书笔记

课程名称：行政体制比较

上课时间：2011.2-2011.6

任课教师（职称）：梁忠民（教授）题目：《中外行政制度比较》读书笔记

姓名（学号）：张滢（201020032）

专业（年级）：行政管理（201010级）

提交时间：2011年6月

《中外行政制度比较》读书笔记

书名：《中外行政制度比较》

作者：张立荣

第一部分：关于本书

本书立足于新世纪改革开放的新起点，为了现代化建设和政治学学科发展的需要而撰写，以马克思主义的立场、观点和方法做指导，把规范研究与经验研究、制度研究与比较研究结合起来，对当代中古和外国（主要是具有典型意义的西方发达资本主义国家）政治制度进行比较分析，探寻中外政治制度的形成历史和文化背景、结构内容和基本特点、功能作用和运作机制、体制改革和发展趋势等，揭示人类社会共同的政治发展规律，以期启发人们的思考，为坚持和完善中国特色的社会主义政治制度服务，为中国政治学学科发展服务。

第二部分：关于作者

本书作者张立荣现为华中师范大学管理学院常务副院长、教育部中南教育管理干部培训中心常务副主任、湖北省党政干部华中师范大学培训部主任、华中师范大学公共管理硕士（MPA）研究生教育中心主任、湖北省重点学科（行政管理）带头人、国家重点学科（中外政治制度）“行政管理与公共政策”方向学术带头人、国家社科基金重大课题首席专家。

主要主持的科研项目有，促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究，和谐社会构建背景下的政府治理范式变革与创新研究，中国山区乡政村治研究，中国转型期社会风险及公共危机管理研究，改革事业整体推进背景下政府组织治理制度创新研究等，并编撰了）《新视野与大思路：中国山区乡镇政权建设研究》，）《论有中国特色的国家行政制度》，《中外行政制度比较》等专著。

第三部分：行政制度的类型及其特征

1、内阁制政府制度及其特征

内阁制政府制度起源于英国，也称作议会制政府制度责任内阁制政府制度，它是西方一些国家由内阁总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。一般而言，以英国为代表的内阁制政府制度具有以下主要特征；（1）强调议会至上，在这种制度下，议会处于国家的政治活动中心，是国家的最高权力机关，拥有立法、组织内阁和监督内阁的权力。（2）内阁组成独特，实行内阁制政府制度的国家，内阁由议会中占多数席位的一个政党或构成多数席位的数党联盟组成，议会中的多数党或数党联盟即为执政党。（3）内阁总揽行政权力，内阁系国家最高行政机关，政府首脑执掌实权。作为政府首脑，实际上又掌握着立法权。（4）政府对议会负责，政府对议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策或内阁的决定。

2、总统制政府制度及其特征

总统制政府制度是指由总统担任国家元首和政府首脑并独揽国家最高行政权力的一种政体形式，与内阁制相对。总统定期由选民普选或选民代表选举产生；总统直接组织和领导政府，由总统任命和领导只对总统负责，不对议会负责；总统定期向议会报告工作，对议会通过的法案可以行使否决权，但无权解散议会。现有分权总统制、集权总统制和一党总统制三类形式。大而言之，以美国为代表的总统制政府制度具有以下主要特征；（1）总统独立于国会之外，总统由公民直接或间接选举产生，其权利与任期均由宪法规定，而不受国会信任与否的影响。（2）政府与国会完全分离，政府成员不得同时兼任国会议员，不能参加国会立法的辩论和表决，在形式上不能向国会提出法律案或预算案。（3）政府不对国会负连带责任，政府成员只对总统负政治上的责任，总统只对选民负政治上的责任。

3、国务院制政府制度及其特征

国务院制政府制度是指中国国家行政机关—国务院由全国人民代表大会产生并对其负责、受其监督的政府制度。中国的国务院制政府制度，是在马列主义理论指导下，总结新民主主义革命时期政权建设经验的基础上逐步形成的。总体而言，中国国务院制政府制度具有以下主要特征；（1）国务院从属于全国人民代表大会，我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在我国，国务院是最高国家权力机关的执行机关，对全国人民代表大会具有从属的性质，这也充分体现了我国政权组织的“议行合一”原则。（2）实行民主集中制基础上的总理负责制，我国国务院所实行的行政领导制度是在民主制集中基础上的总理负责制。宪法规定：“国务院实行总理负责制”。所谓“总理负责制”，是指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权，并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。

除以上论述的各种制度之外，还有半总统制政府制度及委员会政府制度等。

第四部分：中央行政制度—中西国家元首制度的不同

自从国家元首出现以来，有关原授权的归属问题就一直是政治学者研究和探讨的一个重要问题。然而，与传统的古代专制制度不同，现代国家的元首已不再是全部最高国家权力的垄断者，而是国家对内对外的最高代表，即国家的象征。在西方国家的政治理论和政治实践中，人们普遍把元首权归属于行政权范畴。以英国为例，英国是西方国家中最早建立资产阶级议会制度的国家，资产阶级革命使英国资产阶级的代表在议会中掌握了立法权，而代表封建势力的国王则保持其管理国家事务的行政权。因此，元首作为行政首脑便成为一种传

统观念被接受下来。在美国和欧洲各国，人们大都以一会作为国家意志的表现着，即立法机关，而已元首作为行政权的体现者。美国、发过的总统既是该国的元首，又是掌握实际行政权的最高领导人。

在社会主义的中国，政治制度建立的理论基础不是资产阶级的三权分立学说，而是马克思主义的议行合一理论。结合本国国情，我国实行人民代表大会制度，即国家的一切权力属于人民；由人民代表组成的全国人民代表大会是最最高国家权力机关。这就使得中国的元首制度在内容功能等方面都与西方国家有所不同。比如，根据宪法的有关规定，国家主席是国家集体元首的组成部分，它本身不独立决定任何事物，而是同全国人民代表大会常务委员会结合行使国家元首的职权。

第五部分：中央与地方的行政关系-中西国家的中地关系的若干区别中国实行的是单一制社会主义国家，社会主义的经济制度、政治制度和社会制度，决定了中国在处理中央政府与地方政府的关系上，既区别于西方联邦制国家，又区别于西方单一制国家。这种区别主要表现为如下四个方面：

1、中央政府与地方政府关系所表现的层面不同，由于中国实行的是单一制国家结构制度，因而其中中央政府与地方政府的关系是单一层面的关系。这不同于美国联邦制国家存在的两个层面的关系。

2、中央政府与地方政府权限的划分方式不同，一般而言，中国中央政府采取对地方政府的概括授权，但对民族自治地区、港澳地区采取个别授权的方式。这种授权方式，既不同于英国中央政府对地方政府的个别授权，也不同于法国的概括授权。

3、中央政府对地方政府的管辖状况不同，在中国，无论是中央政府还是地方政府，都是按照民主集中制的原则组建起来的。地方政府同时受到同级人民代表大会和上级政府管辖。而美国等西方联邦制国家的地方政府则只接受州一级政府的管辖，联邦政府无权直接干预地方政府的活动。

4、中央政府对地方政府的控制机制不同，中国的地方政府与中央政府有上下级关系，地方政府同时代表国家在本地域内的利益和本地区的局部利益，地方行政长官由地方人民代表大会选举产生，中央政府不能直接干预和控制。而同是实行但一直国家结构制度的法国，大区和省级地方均由中央政府派出，负责国家在该地区的利益。

第六部分：政府行政过程—中西公共政策决策体制的不同点

1、中西公共政策决策体制的不同特点

公共政策决策体制是人为设计的产物，由于人们所处的国度不同，因而所

设计和实行的公共政策决策体制势必存在差异。（1）西方国家议会制公共政策决策体制的主要特点是以三权分立为组织原则，这种决策体制运作的基本范式是：首先由公民选出自己认为能够代表自己意愿的议员，然后由其代表自己参与公共决策，维护自己的合法权益。（2）中国人民代表大会制公共政策决策体制的基本特性是国家行政机关由人民代表大会产生，并向它负责，人大代表同时也可以是政府成员。国家主席、政府总理的权力来自于人民代表大会，他们对人民代表大会不存在“制衡”的问题；相反地，他们是人民代表大会所指定的政策的贯彻者，执行者。

2、中西执政党执政的不同方式

“执政党”就是执掌国家最高行政大权并组织政府的政党。在不同的国家，执政的含义是不尽相同的。（1）西方执政党的执政方式，在确定了首脑、政府之后，本来就不甚统一的执政党组织分成了三个部分，它们之间大都没有直接的隶属关系，谁都不具有最高权威。在政府的行政运作及政策实施方面，虽然总理、总统的决策一般不能超越和违背本党代表大会指定的纲领的范围和原则，而且各项政策措施也是总理、总统事先征询本当的领导集团的意见之后作出的决策，体现了执政党组织的一定指导和影响作用，但都由总理、总统出面进行；执政党组织没有也不可能以严格的纪律约束总理、总统和政府的行为。（2）中国执政党的执政方式，共产党作为唯一的执政党，不仅依法领导全国人民代表大会的工作，而且也领导国务院的工作。由于各种决策都要具体实施和变成现实都必须经过国务院和地方各级政府的贯彻执行这个环节，所以执政党对国家事务的执行主要表现在对国家行政机构的领导上，目前主要有直接和间接两种方式。

第七部分：中国行政制度改革的回眸与前瞻

我国现行的行政制度萌芽于20世纪30年代，形成和完善与建国初期至50年代中期。期间一共经历过六次行政制度改革，其工作重点是调整职能配置，促进政府职能转变；协调解决一些部门之间职责交叉、重复的问题；精简机构人员编制等问题。从1998年起，党和政府实行了建国后力度最大的行政制度改革。它不仅大幅度地精简了机构和人员，而且在调适政府角色、转变政府职能、提高行政效率诸方面取得了明显进展。回顾新中国成立以来对政府行政机构和管理制度进行多次改革的艰难历程，可以发现这些改革基本上使围绕调整中央与地方的关系、调整国民经济结构、调整社会管理重心而进行的。这些改革从历史发展序列或过程上反映了人们对社会主义国家政府行政管理的不断在认识，具有相当程度的合理性和积极意义。首先，政府行政机构和管理制度的基本上做到了与经济体制改革的同步适应。其次，政府的职能发生了较大转变，

政府的权力向下和向外逐步转移，社会的市场化程度越来越高。第三，政府管理的运作程序和机制有了明显改变，以行政命令和红头文件为主的政策管理见转向以法律法规为主的规范管理，依法行政的观念逐渐形成。

总结概述

在当前乃至今后一个较长的时间内，我国都将处于由传统社会向现代化社会转型的阶段，社会主义市场经济的发展使中国进入了经济高速增长时期。在这种情势下，政府要成功地发挥主导作用，关键在于要构建一个高效能的行政系统。有鉴于此，提高政府行政效率就成为行政制度改革的优先目标。我国社会主义市场经济体制的简历和完善是一个长期而复杂的过程，与之相关联，行政制度的改革也是一项长期而艰巨的任务。随着经济制度改革的深入发展以及政治制度改革的继续推进，行政体制改革的最大诉求就是正确处理改革、发展和稳定的关系、不断拓宽改革领域，深化改革内容，逐步建立与完善的社会主义市场经济体制相适应的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。