公共政策分析

公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对公共事务实施共同管理的过程中制定的行为准则。

二、公共政策的主要功能

1、导向功能

公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题提出的。为解决政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事务的发展加以引导，使得政策具有导向性。

十一届三中全会允许一部分人先富起来的政策，家庭联产承包责任制对农民自发行为的引导2、调控功能

政策的调控作用，主要体现在调控各种社会利益关系，尤为重要的是物质利益关系。比如现在的新农村建设，前段时期的工资调整等，综合配套改革的试点选择。房价和股市的调控。

4、分配功能

在关于公共政策的定义中，我们特别强调了它在分配社会公共利益中的本质特征。毫无疑问，公共政策应具有利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的资源（利益）向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？

与政府的主观偏好一致或者基本一致者（政府的核心支持者）最能代表生产力发展方向者（当代中国的民营企业家）普遍获益的社会多数（政治合法性的需要）

11所谓公共政策主体，就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。

官方决策者：拥有法定权威制定公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员、法官。官方决策者是非常重要的政策主体，特别是后发展现代化国家。

非官方决策者：并不具有制定公共政策的法定权威，他们只是在政策制定过程中提供信息、施加压力、游说官方决策者

1．立法机关：立法机构是公共政策最重要的构成要素，其主要职责是立法、即制定法律和政策。

2、行政执行机关：行政机关是贯彻执行国家的法律政策，管理国家的内政外交事务的机关，他掌管着国家的行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理。

3、司法机关——法院：

法院常常能够通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该采取何种行动以符合法律和宪法的规定。

4、中国共产党，我国现行政治体制是中国共产党领导的议行合一体制。制度层面上，人大最高权力，政府过程的实际层面，中国共产党是政府系统的领导核心，左右着公共政策的制定和执行。中国共产党在公共政策制定过程中发挥着决定作用，党的路线、方针、政策通过立法、宣传、人事任命的方式得到贯彻执行。

政协的参政议政作用。

二、非官方参与者

1．利益集团：由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，履行利益表达的功能。学生、出租车司机、白领阶层。

他代表成员的利益、履行利益表达功能、对公共政策施加影响

中国的利益集团问题（利益群体

2，利益集团对政策影响取决于：团体规模，团体拥有的资源，团体凝聚力，团体领导者的能力，团体在社会中的地位，团体之间竞争程度，政府对利益集团的态度等。

利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等

2．政党：政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现。其关注的政策范围要比一般的利益集团更广，对政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径加以实现，政党常常履行着一种“利益聚合”的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案。

3、公民个人，公民或选民是公共政策主体的一个重要的组成部分，虽然没有明确的组织，但却是最为广泛的非正常主体。（力量在于人民主权）在不同的政治体制下，公民参与政策制定的方式、效果不同

33公民影响公共政策制定的途径：

以国家主权者的身份，直接参与某些重大的决策如全民公决。通过代议形式，选举代表或议员制定政策；使用威胁性的手段，如请愿、罢工、示威等，迫使政府改变政策；通过参加政党或利益集团，借助组织的力量影响政策；通过制造社会舆论来影响政府的政策

运用个人的知识和才能为政策提供议题、决策依据和理论指导（李雪林15500亿国债）4．大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的：

A、有效传播政府政策意图和政策内容

B、传播社会舆论，向政府反映社会要求，为政策制定提供依据

C、引导社会舆论，作为政府调控社会价值，稳定社会的工具

D、成为社会信息的枢纽，各种利益集团和公众借助大众传媒影响政策制定

5．思想库思想库（thinktank）或脑库(braintrust)是现代政策研究组织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素。被认为是现代决策链条中不可缺少的一环。一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型：1）官方思想库：隶属政府及其职能部门，或作为最高行政长官的智囊团，或隶属于不同职能部门，或具有相对独立的建置。2）半官方思想库：一是政府出资支持重点研究课题，把研究工作纳入为政府服务的轨道。二是政府通过与政策研究机构签订合同，从而建立相互依存的关系。三是与政府有关机构有对口挂靠关系的思想库，它们直接为对口单位提供政策咨询服务。（3）民间思想库：是由民间发起，得到基金会或公司企业赞助的社会性政策研究机构。它具有选题自由、研究范围广、社会联系多、不受政治局限、独立性强、灵活性大等特点。4）国际思想库：是由不同国家的学者和官员组成的，以国际问题为研究对象的国际性政策研究组织。其研究范围往往涉及人类共同关心的问题，如环境保护、气象服务、战争与和平、资源利用、人口控制等。

二、公共政策的间接客体：目标群体

所谓目标群体，就是那些受公共政策影响、规范、管制、调节和制约的社会成员。比如受失业保障政策调制的失业人员，环保政策管制的企业，文化政策鬼知道电台等。

目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，一般有以下七个方面的原因：

一、政治社会化的影响，政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立(对国家、政党、制度、权威、意识形态、权利义务的认识)和政治行为模式的形成(遵纪守法，拥护社会制度等)。任何国家都会设法通过家庭、教育、传媒等渠道促成人们的政治社会化。如果这一过程较为成功的话，社会成员就会逐渐树立起支持现行社会制度的观念，能够体谅公共政策中的一些无奈之举。

二、传统思想观念和行为习惯的制约，政策往往会对目标群体思想和行为的改变提出一定的要求，其变化幅度的大小在很大程度上影响目标群体对政策的接受和服从。因而，在政策制定中必须考虑习惯的因素，掌握改变的幅度，如果能采取渐进方式就最好别搞激进变革三、对政策形式合理与实质合理的看法，政策不仅需要实质合理，更需要形式合理，二者相辅相成。如果政策制定不符合法定的程序或违背法律原则，其被目标群体接受的可能性就会大大降低。

四、对成本收益的权衡，目标群体对某项政策的态度在很大程度上取决于其对利益得失的判断。目标群体的利益得失是制度激励的关键，必须引起政策制定者和执行者的高度重视。

五、对大局或整体的考虑，虽然人是“经济人”，但也是“社会人”，他们不仅会从成本和收益角度考虑问题，而且还会从整体和大局角度进行判断。

六、避免受到惩罚，公共政策的权威性是不争的事实。如果没有一定的惩罚措施，一部分人很可能就会去做违背政策的事情。因而有时候人们会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策。当然，处罚只是手段而不是目的，为处罚而惩罚实际上就是权力的滥用。

七、环境条件的变化，政策在实施过程中会产生“振动效应”。随着时间的推移和客观条件的改变，人们的主观认识也会产生这样那样的变化。因而，没有一劳永逸的政策。

二、公共政策环境的构成

1、经济环境

社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。

首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社会经济条件如何，它处于何种发展阶段上，综合实力如何，这是一国或地区政府的公共决策必须首先加以考虑的。正确的或合理的政策必须符合社会经济发展的实际，这似乎是不言而喻的其次，经济环境提供了公共政策系统运行所必须的资源。公共政策的制定、执行、评估和监控等活动都需要消耗一定的人力、物力、财力、信息权威等资源。

第三，经济环境影响公共政策系统的经济目标取向。社会特定经济状况以及对它的分配与矛盾关系的调节，是一定历史时期政策体系的目标和大量经济社会政策得以确立的主要依据。

2、政治环境（1）政治环境决定着公共政策系统的性质。公权力的分配。公权力在不同主体之间的分配决定了公共政策系统的性质。（2）政治环境决定着公共政策系统的民主化程度。（3）政治环境决定着公共政策的合法化程度

3、社会文化环境

4、国际环境

要界定政策问题，确定政策目标，选择政策方案，而且还要确定采取何种手段、通过何种机制来执行公共政策。这种手段和机制就是公共政策工具，我们认为，政策工具是实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到执行。

政策工具的强制性程度来分类。他们将政策工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。

1、自愿性工具

特征是它很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基础上完成预定任务的。自愿性工具有成本效益上的优势，政府不必使用资源。

(1)家庭与社区

家庭和社区提供了许多物品和服务，比如养老，教育、社会化、治安、卫生。节省资源，已获得政治支持

缺点，无力解决复杂的经济问题，而且社会成本可能也比较高

（2）志愿者组织志愿者组织的活动是指不受国家强制力的约束，不以营利为目标的。

成本低，灵活性和回应性。姚明和新疆慈善组织的合作，为贫困儿童募款。大学生的支教活动。。同样不适用复杂的问题，而且可能蜕变为官僚组织。

（3）市场

市场是最重要也是最有争议的自愿性工具。消费者和生产者之间自愿的相互作用会使双方都满意，富有效率。市场的缺陷在于排除了穷人享受服务的机会。市场也不能提供国防、警察、路灯等公共物品

2、强制性工具

管制是政府通过一系列行政管理活动，对个人和机构的行为作出要求和规定的活动。

优点：所需的信息少，不确定性低，成本低

缺点：扭曲自愿性活动和私人活动，缺乏灵活性，抑制创新，社会成本过高。

信息与规劝。信息传播是一种消极工具，政府向个人和公司提供信息并期待他们的行为发生预期的变化。如产业发展状况的信息，卫生防疫信息。

规劝是政府试图说服人们去做或不做某事，力图改变人们的偏好，但是不用强力和奖励的手段。优点：对于没有明确解决办法的问题，规劝是很好的选择。缺点：规劝是软弱无力的工具。（韩国的人质事件）

公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为通过实现或解决的问题。

二、公共政策问题的特征

1、政策问题的关联性。政策问题并非是单独存在的孤立的实体，事实上某一领域的政策问题，往往会影响到其他领域的政策问题，不同领域的政策问题是相互关联着的。

2、政策问题的主观性。策问题与社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。

3、政策问题的人为性。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时，才会产生政策问题。政策问题的人为性使得我们必须重视公共政策对利害关系人的重要影响。

4、政策问题的动态性。政策问题的情境不同，问题自然也不同。

一、政策问题建构的程序

问题感知——问题情境——问题搜索——元问题——问题界定——实质性问题——问题陈述——正式问题

1、问题感知体悟问题情境。目标并不是发现单独的政策问题，二是企图发现政策问题利害关系人共同感受到的问题情境。

2、问题搜索认定元问题，找出结构不良的问题，比如一个地区的风气差，社会治安混乱、根本症结可能在于贫困

一、政策议程的含义与类型

政策议程是使社会问题转化为政策问题的关键一步，主要包括公众议程和政府议程。

1、公众议程（系统议程）

主要指某个社会问题已经引起公众与社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从其特殊联系的群体逐渐扩展到普遍公众的社会变化的过程。

2、正式议程

社会问题已经引起决策者的深切关注。他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些问题列入政策范围这样一种政策议程。从本质上讲，政府议程是政府部门按照特定程序进行行动的过程，政府制度性因素在其中起到重要作用。

3、两种议程的区别

公众议程在政府议程之前，它的成功与否决定着能否建立政策议程。

公众议程的项目比较抽象模糊，不一定有解决方案，政府议程比较具体，有具体方案

进入公众议程的项目未必进入政策议程，而有些政策已成也没有经过公众议程。

二、社会问题进入政策议程的途径

1、社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入

2、政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入

3、政府及社会团体与个人都主动

4、政府与个人、团体都不主动介入

三、影响社会问题进入政策问题的因素

1、公民个人的作用

2、利益团体的作用

3、政治领袖的作用

4、政府体制的作用。一个国家的政府体制，特别是其民主程度和开放程度从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进入政府议程产生重要影响。

5、大众传媒的作用它把少数人发现的问题广为传播，以争取多数人的理解与支持，为公众议程创造条件。它能够制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受公众的愿望和要求

。它连接了政府与公众，为政府提供信息，外脑的作用

6、专家学者的作用。现代社会的分化使得专家的地位日益提高

他们掌握着各方面的知识，对问题的认识超前、全面和深刻，影响着政策议程的建立

7、问题本身的作用特殊性程度

社会重要性，程度关联期的长短，问题复杂程度，先例的明显性程

四、社会问题进入政策议程的触发机制

1、政治领导，政治领导无论是出于政治优先权的考虑还是出于对公共利益的关注，他们都是许多政策议程的倡导者。

2、危机事件，

3、抗议活动，包括使用暴力手段，使问题引起决策者的重视，进入政策议程

4、传媒曝光，有些问题，如果没有新闻媒体的介入，可能永远不会引起公众的注意，政府自然也不会去考虑这些问题

五、社会问题进入政策议程的障碍

1、政治原则的偏离。任何国家都有被视为立国之本的基本政治原则。

违背这些政治原则，威胁到政治体系稳定的政策要求都无法进入政策议程。（

2、价值体系的排斥。任何社会都有其占主导地位的价值观和信仰体系。

与这些基本价值体系冲突的政策诉求无法得到认同，并进入政策议程。

3、政府体系的封闭。如果政府体系保守、决策过程封闭、政务信息闭塞、民选代表不能选民的利益，公众与政府联系的渠道就会出现障碍。晚清的政府体系，现代的朝鲜体系

4、承受能力的不足或超载。政府的政策制定系统的能力是有限的，不可能承受所有的政策

诉求。政策问题如果超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥或回避。

5、表达方式的失当。采取的渠道不对，使用的语言不对，提出的场合不对

二、择案规则

1、全体一致原则

又称作一票否决制，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项方案投票赞成，或者至少没有任何一票反对的情况下，决策方案才能转化为正式的公共政策。

2．多数原则。多数裁定原则，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策方案的规则。多数规则采取两种基本形式：简单多数规则和绝对多数规则三、广义的公共政策过程：从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止。

狭义的公共政策制定过程，是指从确立政策目标到抉择政策方案的过程。

前者是宏观完整的政策周期，后者微观的角度，研究从确立政策目标到决策方案的微观过程，后者是前者的一部分。公共政策的规划就是指后者，包括政策目标确立备选方案的设计、政策方案的评估，政策方案的优选。

国家助学贷款政策执行偏差的原因

一、从政策本身来看

1. 国家助学贷款政策本身存在商业银行的信任性贷款与国家助学贷款的政策性贷款不配套问题。商业银行是以利润最大化为目标的企业法人, 要求自身的经营活动必须符合效益性、安全性的要求, 发放贷款通常要以相关的财产担保为前提的。而国家助学贷款它是一种无需担保的小额性政策性贷款,即学生在不需相关的财产作为担保的前提下依然可以向商业银行申请贷款, 这显然不符合商业银行经营活动的效益性、安全性要求。

2. 国家助学贷款在方式和还贷期限的设计上也存在一些不甚合理的问题。根据现行政策, 还贷期限一般不超过六年, 贷款期限在一年以上实行按季结息、分次任意还本的方式归还贷款。这种还款方式有可能闲置了部分学生在校期间的还贷能力, 而相应的增加了毕业后的还贷压力.

3.同时, 政策本身没有设计执行政策的激励机制。在国家助学贷款政策设计中, 发放贷款、贷后管理、贷款催还、偿还风险全部落在银行和学校的头上。政策让银行和学校承担了过多的风险, 没有设计有效的激励机制, 从而使得政策没有效地激励起各方的积极性。

二、从政策执行的主体来看, 政策执行主体对政策的认同和支持, 是政策得以有效执行的重要条件

国家贷款政策的执行主体主要是教育主管部门和地方政府, 从地方政府来看, 除了要支付庞大的义务教育经费外, 还要负担地方高校的教育经费。具体到国家助学贷款而言, 按新的助学贷款机制, 地方政府要对国家助学贷款进行利息补贴、支付风险补偿金和补偿可能发生的坏账损失。地方高校的助学贷款发放越多, 地方财政承担的风险补偿金和贴息就越多, 对于当下许多把任何政策都视为一项投资行为的政府来说, 这显然是一项没有明显回报的赔本买卖.

三、目标群体

大学生毕业后就业难, 且收入具有不稳定性。在当前经济转型且高等教育持续扩招的大背景下, 就业压力越来越大, 大学生毕业后很难找到收入较高且收入较稳定的工作, 且很多大学生毕业以后面临着购房、结婚等压力, 这些都严重制约了毕业后的还贷能力.

四、从政策环境来看

作为一种无需担保的政策性贷款, 国家助学贷款的有序运行依赖于良好的个人信任体系。目前, 我国的个人信任体系还很不健全。