日本经济起飞阶段的产业政策

【原文出处】山东师大学报：社科版

【原刊地名】济南

【原刊期号】1996.增刊

【原刊页号】91-92,96

【分类号】F7

【分类名】经济史

【作者】孙晓梅

【复印期号】199701

【标题】日本经济起飞阶段的产业政策

【正文】

处于起飞阶段的中国经济面临着促进产业结构升级和经济腾飞的历史任务，借鉴国外制订和实施产业政策的经验和教训，遵循产业发展客观规律，制订适合我国国情的、与国民经济发展相适应的产业政策，对于促进经济发展是至关重要的。与其他国家相比，日本的产业政策具有比较典型的政策干预色彩。在政府积极干预下，经济获得高速增长，产业结构迅速改善，经济起飞过程大大缩短。日本经济起飞阶段的产业政策对我国极有借鉴意义。

一、制订产业政策的机构和原则

日本主管制订和实施产业政策的机构是通商产业省。通产省的相当一部分权力是从统治经济的权力中心“经济安定总部”手中接过来的。在“安总”存在的６年里，它所进行的干预十分有效，最突出的就是它的临时产业政策——“倾斜生产方式”的实施。从临时产业政策的实施中，日本政府看到了产业政策的威力，认识到设立一个集工商计划、管理权于一身的经济权力机构的必要性。１９４９年，日本刚从盟军总部手中接过经济决策权，便以商工省和贸易厅为基础，组建了通产省。１９５２年，占领结束，日本议会通过了新的“通商产业省设立法”，大大加强了这个机构的权力，使它在经济决策方面的权力超过其他部门，甚至由“安总”改组成的经济企划厅也由它节制。自成立之日起，通产省便成为日本经济政策尤其是产业政策的核心管理部门。其特殊地位保证了宏观调控权的相对集中，便于贯彻内外经济政策，避免了政出多门，各行其是的现象。

日本产业政策的制订有四个原则，一是效率性原则，即产业政策的制订必须有利于效率的提高。为此，日本起飞阶段的产业政策高度重视市场机制的基础性作用，充分尊重民间的自主权利，调动和发挥民间企业的积极性，并把它作为产业政策的基本宗旨。二是补充性原则，即产业政策只是对市场机制的补充。其制订和实施是为了维护市场的正常秩序，减少和抵消市场机制的自发作用而造成对资源的破坏和浪费。如７０年代日本六大钢铁公司激烈竞争，政府担心造成大量浪费，便指导八幡和富士两家公司合并，组成新日本制铁公司，其规模居世界第二。三是时效性原则，即某项政策只有在特定时期内有效，过了一定时期就失效了。如在６０年代，重化工业化是发展方向，７０年代由于石油危机的冲击，开始调整产业结构，大大扶持知识密集型产业。四是明确性原则，即政策界限清晰，内容明确。如对产业的保护就是制订重点产业振兴法规。这些原则及其背后的理论基础，鲜明地体现出了日本政府主导型管理体制的浓厚色彩。

二、产业政策的内容和手段

日本产业政策的内容有三个方面：１．产业结构高级化政策，使产业结构由劳动密集型向知识、技术密集型转变。二战后到５０年代中期，日本经济结构十分低下，在工业部门内部轻纺工业等劳动密集型产业占很大比重，而一些现代工业部门十分薄弱。这种情况下，日本没有听任市场机制的自发作用推动产业结构由低级向高级演进，而是选择了从劳动密集型产业向资金和技术密集型产业的转化。通产省一位官员总结当时的战略考虑时说，“根据比较利益法则，日本是否应该将它的未来寄托在劳动密集型产业上？……如果日本经济采取这

种最简单的自由贸易法则，并专注于这些产业，它将永远无法摆脱亚洲的贫穷和停滞模式，……通产省决定在日本发展资本和技术密集型产业，也就是那些以相对成本来考虑最不适合日本发展的产业。……从短期的静态观点来看，鼓励这些产业无疑是与经济理性背道而驰的。但从长远的观点来看，这些产业正是需求弹性大，科技发展快，劳动生产率迅速提高的产业。”假如通产省当初选择的是劳动密集型产业，日本决不会有今日世界经济强国的地位。这样，日本突破了战前以劳动密集型的轻纺工业为主的产业结构，迅速实现了资金密集型的重化工业化，又快速转向技术密集型的高新技术工业化。如果听任市场机制自发调节是很难在短短几十年内顺利完成产业结构的这种转换和升级的，很显然产业政策起了不可低估的作用。２．产业部门政策，日本按产业生命周期将产业部门分为新兴产业、成长产业、衰退产业三类，采取不同政策，对新兴产业保护、扶持，对衰退产业实行调整和补助等措施。以造船业为例，它被日本政府列为战后扶持的首要行业。所需的稳定订货和大量资金得到政府的全力支持。１９４９年占领当局批准日本造船业重新开工，到１９５６年，日本已成为世界第一大造船国，６０年代中期以后，日本建造的新船几乎占世界新船总吨位的一半以上。７０年代，石油危机造成了海运和造船业的衰退，日本又制订了“稳定特定萧条产业临时措施法”，通过特别采购，促进各造船公司合并等措施，尽量使日本造船业保持技术和生产能力。造船业的发展奠定了钢铁工业大发展的基础，造船的需求促进了机械工业特别是船用机械的发展，船用动力机的技术进步提高了发电机和其他电信设备的生产水平。造船业之外，日本的钢铁、汽车、化工、电子和民用电器等行业的崛起无一不与日本政府的扶持和保护有关。这样，日本通过在不同时期确定不同的经济发展主攻方向，不失时机地选准对整个经济发展有重大联系，起主导作用的产业部门，带动经济迅速发展。３．产业组织政策，日本政府既积极支持重点产业中的企业合并，也重视中小企业发展，既注重发挥规模效益，又注意促进竞争，防止垄断。６０年代，日本提出新产业体制目标，即克服在自由竞争中造成的过度竞争和缺乏经济规划，逐步建立起有效竞争的组织结构，迅速提高企业竞争力。为此，通产省采取一系列措施，给予重点产业在税收和资金供应等方面以大力支持，鼓励企业兼并，形成规模经济效益。在通产省反复强调的情况下，日本的汽车、特殊钢和石油化工三个行业实现了规模经营。此外，政府还做出一些特殊规定，如某些带有垄断性质的行为不受禁止垄断法规的约束，主要是：萧条卡特尔、合理化卡特尔、中小企业卡特尔等，以推进适度经济规模。同时，中小企业的发展一直受到重视，成立中小企业金融金库，在资金方面对中小企业进行必要的帮助，促进企业结构调整。日本还吸收美国自由竞争的原理，鼓励企业引进欧美各国的先进技术、设备和管理知识，鼓励企业之间互相竞争。为了帮助企业提高竞争力，政府出面调节劳资关系，在大公司实行终身雇佣制，实行强制性高储蓄，免费为企业提供技术服务。日本企业互相竞争的首要目的是更快地向海外市场发展，通过在国内的市场竞争达到占领国际市场的目标。

日本经济起飞阶段产业政策的实施主要通过三种手段，一是经济手段，主要是财政、金融手段。如对重要的机械设备和进行重大技术改进的机械设备给予加速折旧的待遇，政策性金融积极为汽车、石化、电子工业提供贷款支持，政府甚至直接介入比较微观的领域来帮助企业与外商竞争。６０年代，为了促进计算机的销售和推广，日本开发银行直接投入资金建立日本电子计算机公司，帮助本国计算机厂家与美国ＩＢＭ公司展开竞争。二是法律手段，通过制订法律法规，对产业发展实施干预。如为扶持有发展前途但基础薄弱的产业尽快发展，日本政府制订了“机构工业振兴法”（１９５６年），“石油工业法”（１９６２年），“汽车工业振兴法”（１９７８年）等。这些法律的制订和实施成为实现产业政策目标的有力保证。三是行政手段，通过许可制度和行政指导等方式对企业经营活动施加影响。日本为维护和实施其产业政策，执行了一套严密的许可证制度、如对于规制性产业（电力、能源等）制订了有关价格、数量、进入等的许可管理制度。有关部门经常使用行政指导的方式，即以通知或

提出希望、劝告等形式对民间企业的经济活动进行引导或限制。

三、产业政策的作用及借鉴意义

观察日本经济起飞过程，可以发现，由于决策者水平的制约和经济环境的不稳定性，日本有些产业政策没有获得成功，但是富有活力、具有灵活性的市场机制弥补了这一缺陷。另一方面，如果单纯依靠市场机制的作用，日本的经济起飞过程将会大大延缓。总的来看，产业政策的作用主要有，１．保护本国幼稚产业发展，促进本国产业和产品竞争力的增强；２．利用国家干预，加快资源配置和优化过程，完善市场结构；３．促进产业技术水平的提高和产业结构的不断升级。所以，可以说产业政策实际上是一种致力于民族自强的政策，对于那些后进的、急需振兴的国家来说，其作用更加重大。

我国宏观产业决策在国民经济发展中曾经发挥过决定性作用，并在能源、钢铁等行业取得显著成效。但近年来有些失误，导致我国在电子、汽车等高附加值产业领域落后。目前，中国正处于经济高速增长期，在资金缺乏和技术落后情况下追赶发达国家，更需要政府发挥强有力的决策和行政职能。

从日本经济起飞阶段的产业政策中，可以找到一些值得借鉴的方面。第一，产业政策明显具有中长期调节性质，全国各方面协调一致行动才能取得应有成效。产业政策是与国家在特定时期的经济发展目标紧密相连的，必须结合经济发展的中心任务和关键环节来制订和实施，因此，它不是一种补偿性的临时措施，而一种相对稳定的长期政策。这种政策的实施手段主要是指导性的，需要经过有关方面的充分讨论、协商，进而形成广泛的共识，并在此基础上实现政府政策意图与各经济组织自主行动的统一。否则，就会在执行政策过程中受到各种因素干扰，各经济组织自行其是，各项调节手段相互冲撞，使经济摇摆不定。第二，产业政策是间接干预产业发展的，其作用的基础是企业。为了保持企业活力，就要尊重市场机制在资源配置中的基础性作用，根据市场需求鼓励、引导有限的资源投向重点产业，并在这种资源转移中形成适合现有技术水平的，具有竞争力的经济规模。作为市场机制必要补充的国家干预必须适度，否则，“政府失误”导致干预效率低下，使企业丧失活力，产业政策将无从发挥其作用。第三，产业政策的制订和实施必须面向国际市场。日本在这方面的成功经验是，在加强对本国幼稚产业保护的同时，规定保护期限，在外部形成对企业技术进步的巨大压力。我国制造业的一些企业目前面临的困境，从某种程度上说，是国家多年的过度保护造成的。开放条件下，我国支柱产业的振兴有必要也必须在国内、国际两个市场的相互渗透中逐步提高产品的国际竞争力。否则，没有外部要素的有力推动和国际市场的导向作用，就会拖延我国支柱产业的发展步伐，甚至在激烈的竞争中抓不住机遇，贻误战机。第四，产业政策顺利实施的关键在于政策手段，这一方面要求政府有关部门发挥类似日本通产省的作用，集中行使宏观调控权，为企业提供准确的信息服务和指导，另一方面，各种相应的政策手段必须健全、完善，以保证足够的实施力度。否则，产业政策就是纸上谈兵，没有实际意义。

（责任编辑宋建国）＊