宋磊：产业政策的日本实践、研究范式和中国的选择

宋磊：产业政策的日本实践、研究范式和中国的选择 产业政策的日本实践、研究范式和中国的选择宋磊，北京大学政府管理学院副教授 产业政策一直是中国政府的重要政策手段，但中国学术界关于产业政策的基础理论研究长期不如人意。这不但意味着各界无法在关键问题上达成共识，还直接导致政策制定者难以清晰地识别其他国家政策实践中真正有效的部分，无法准确地设计符合中国实际的政策措施。全文共计5715字。 尽管日本政府的早期实践构成了中国政府在产业发展领域的政策措施的来源、日本学术界关于产业政策的研究影响了中国学术界关于产业政策的思路，但是，日本政府的政策实践和日本学术界的相关研究没有被中国的政策机构和学术界全面、准确地认识。2016年前后的产业政策大讨论典型地反映了这一问题。基于上述认识，本文从产业政策研究之中最为基础的问题之一、即产业政策的类型入手，梳理日本的政策实践、归纳日本学术界关于产业政策的两种研究范式，讨论中国的政策选择。 1产业政策的理论类型产业政策的类型，是关于产业政策的讨论的基础之一。但是，中国学术界使用的分类方式存在问题。将产业政策区分为结构政策、组织政策（或竞争政策）、布局政策、技术政策、国际贸易政策和衰退产业援助政策曾经是最为流行的分类方式。但是，这种分类的实质是列举，缺乏明确的理论基础。近年来，将产业政策区分为指向特定产业、具有歧视性的纵向的产业政策和为所有产业提供发展环境、非歧视性的横向的产业政策的分类方式逐渐为学术界所接受。客观地说，这种分类方式不但符合中国政府所强调的“市场机制应该发挥决定性作用”的思路，而且具有一定的理论基础。但是，这种分类方式并非不存在问题。比如，在世界各国的政策实践之中，存在着兼具纵向和横向产业政策特征的政策。在西方国家，这类政策的典型是强化特定产业群的技术能力的政策；在中国，这类政策的典型是指向特定产业的工业园区政策。那么，是否存在一种既符合形式逻辑的要求、又具有清晰的经济学基础的分类方式呢？笔者对于这一问题的回答是肯定的。政府不得不支持的产业政策应该具有三个特征。第一，政府介入只能在企业已经自主地在特定产业投资、但是受制于沉没成本而难以退出的情况之下进行。第二，政府介入的寻租成本为零。第三，伴随政府介入而出现的政策资金的机会成本为零。关于第一个特征，熟悉经济事务的读者知道，在现实的经济发展之中，当然存在企业已经自主地进入具有发展前途或具有战略意义的产业，但是由于资金、技术、市场等具体因素的限制，企业既难以进一步发展、也难以撤出资金。因此，问题的焦点在于后两个特征。从经济学的角度来说，寻租成本为零、政策资金的机会成本为零实际上意味着政府投入的政策资金为零。因此，那些反对产业政策的人所接受的产业政策，应该是政策资金为零的产业政策。与之相对，他们所反对的产业政策，则是政策资金不为零的产业政策。用通俗的语言来表达，以上讨论意味着产业政策可以区分为不花钱的产业政策和花钱较多的产业政策。如果我们稍微放松约束条件，产业政策也可以区分为花钱很少的产业政策和花钱较多的产业政策。这样的区分方法，不但包括了所有的产业政策，而且具有清晰的经济学基础。 2产业政策的理论类型与日本实践如果我们在上文之中对于产业政策所进行的分类无法在政策实践之中找到对应物，那么这种分类方式只能是一种思维游戏。但是，非常有趣的是，日本在上世纪七十年代之前的政策实践完全符合这样的分类。 上世纪八十年代，以负责产业政策的通商产业省官僚的日常工作为主题的小说《官僚的夏天》被译为中文。这部小说的主角以职业文官佐桥滋为原型，因此，佐桥滋在当时的中国具有广发的影响。但是，很少有中文读者注意到另一位在日本产业政策的制定和实施过程之中同样发挥了重要作用的职业文官林信太郎。实际上，林信太郎和佐桥滋所倡导的产业政策是这一时期日本产业政策的两种典型。翻检权威性的官方出版物和重要的学术著作，我们可以发现，日本早期的产业政策被称为合理化政策；在五十年代中期之后，合理化政策演进为两种形式：一种是企业合理化政策，另一种是产业合理化政策、既中国各界熟悉的产业结构政策。所谓企业合理化政策指政府在微观层面推动企业提高管理水平、技术能力和组织能力的政策，所谓产业结构政策指政府在中观层面推动特定产业发展的政策。日本推行企业合理化政策的灵感来自德国各界在上世纪二三十年代发起的、旨在提高企业效率的合理化运动。由于政策目标在于提高企业效率，所以日本政府在推行企业合理化政策时并未投入政策资金或仅仅投入了较少的政策资金。可以说，企业和产业层面的合理化一直是日本产业政策的主旋律，而企业合理化政策在七十年代之前一直是产业政策体系的重要组成部分。由于中国各界较少关注企业合理化政策，所以我们在这里简单介绍两个案例。第一个案例涉及日本的缝纫机产业，第二个案例与日本的汽车工业有关。和其他后进国家一样，日本缝纫机产业的发展是从反向工程（reverse engineering）、即“山寨”开始的。战后，由于各部件企业分别进行反向工程，所以部件标准不统一、质量不高。在企业规模很小、难以准确地测算美国缝纫机的部件的技术指标、推导这些部件的加工方法的情况下，部件质量成为制约缝纫机产业发展的瓶颈。为了解决这一问题，地方政府组织政府系科研机构进行反向工程，然后将部件的精确数据和具体的加工方法向整个行业公开，彻底地解决了上述问题，推动缝纫机产业渡过了困难时期。正是在解决了这些问题之后，兄弟缝纫机等企业才在随后的几年里逐步自主地研发了全新的产品，开始成为工业缝纫机产业的领先企业。众所周知，汽车产业是日本制造业的代表。但是，在日本汽车企业形成竞争力的过程之中，政府以企业合理化政策的形式进行了介入，尽管这种介入很少为中国学术界所了解。首先，地方政府在五十年代初期组织管理专家为丰田进行了免费的管理咨询，指出丰田存在的主要问题在于配件厂技术水平低、主机厂和配件厂之间的联系薄弱。随后，在配件厂落后的技术能力和低下的管理水平阻碍了丰田持续发展情况下，中央政府通过企业合理化政策向丰田的主要配件厂提供了技术指导、管理咨询和资金支援。根据丰田公司的企业史的记录，地方政府提供管理咨询之后，丰田管理层才开始重视主机厂和配件厂的关系问题；但是，由于五十年代初期的丰田根本没有能力依靠自己的力量提高配件厂的技术水平，所以中央政府为丰田系配件企业提供的包括小额资助在内的支持在丰田构筑高效的企业间管理体系的过程之中发挥了关键作用。考虑到高效的企业间关系在后来的丰田生产方式之中所具有的重要地位，日本地方政府和中央政府的介入显然是有意义的。在上述两个案例之中，政府没有投入资金或者只投入了很少的资金，但是收效明显。值得指出在是，在日本的政策实践之中，这种形式的企业合理化政策大量存在。 3日本实践与产业政策的研究范式既然在战后日本的产业政策体系之中占有重要位置的企业合理化政策具有资金投入很少、政策收益明显的特征，符合中国的政策需求，那么，为什么中国学术界很少关注这种产业政策？实际上，这个问题涉及到中国学术界对于日本学术界关于产业政策的研究的理解。 在日本学术界关于产业政策所进行的大量研究之中，中国学术界最为重视小宫隆太郎领衔主编的《日本的产业政策》。客观地说，这本书确实是理解日本产业政策的必读书。但是，全面地理解这一名著，不但需要了解该书出版的背景，而且需要理解该书的内在张力。首先，小宫隆太郎等经济学家撰写该书的一个现实背景是所谓“日本股份公司论”在当时的欧美舆论界和学术界大行其道。通俗版的“日本股份公司论”认为，日本经济的组织结构接近一个超级大企业。在这个超级大企业之中，日本政府、特别是通商产业省处于最顶端、相当于公司总部；各大企业处于底端、相当于各个事业部；通商产业省对于各大企业的战略方向直接进行指导。“日本股份公司论”之所以在这个时期出现，主要有两个原因。一方面，日本政府确实在经济发展中发挥了一定的作用；另一方面，当时的日本经济正处于上升期，开始威胁欧美经济体的地位。客观地说，“日本股份公司论”夸大了政府在日本经济之中的地位，在当时已经成为欧美国家要求日本在国际经济领域做出让步的舆论工具。因此，小宫隆太郎等经济学家需要在《日本的产业政策》之中对于这种错误认识进行回击。当然，作为职业经济学家，这批作者不会曲学阿世。但是，回击“日本股份公司论”这一“任务”，或许影响了他们的研究思路。具体来说，该书的某些作者的主要意图在于从主流经济学的角度论证日本经济发展的主角不是政府、产业政策的作用被欧美各界夸大了。在今天看来，该书的主要结论仍然是基本成立的。但是，这种写作思路或许抑制了该书的某些作者深入、细致地挖掘日本产业政策的作用机制。对于中国各界来说，对于《日本的产业政策》进行评价的时候，完全忽略该书的写作背景是不合适的。其次，在《日本的产业政策》之中，存在着关于产业政策的两种研究范式、即新古典经济学范式和演化经济学范式；前者处于主导地位、后者处于从属地位。但是，处于主导地位的新古典经济学范式无法分析企业合理化政策，而能够分析企业合理化政策的演化经济学范式则处于从属的地位。在这里，关键的问题是，中国学术界没有注意到这一名著之中存在两种研究范式，因而也就难以注意到企业合理化政策并对其做出分析。在《日本的产业政策》之中，作为产业政策研究范式的新古典经济学的存在是明显的。在该书中，大批作者从新古典经济学的分析框架出发，讨论在市场失败的情况下政府介入的效果。在分析政策效果的时