美国新资本协议实施政策

美国监管当局在多个场合指出，新资 本协议在美国的实施，旨在将制度所体现 的风险计量和管理优势融入日常监管流程 中。新协议不仅要确保银行有足够的资本 缓冲来吸收金融风险损失，更要有利于实 现风险监管目标。与 １９８８ 年协议相比，无 论新资本协议提高或降低最低资本要求， 都毋庸置疑地优化了资本资源的配置效 率，并为监管部门提供了一个精细衡量风 险程度的工具。虽然现阶段量化新协议的 预期收益较难，但美国货币监理署确信实 施新协议的预期的收益大大超过成本。规 则的好处是显著而持久的，并且很有可能 随着时间的推进而递增。实施新协议所需 承担的成本更多的是由于大额的新建成本 引起的，即使不实施新资本协议，机构为 提高其内部风险计量和管理水平也会在未 来一段时期内投入相当数量的资源。
步扩大国际化大银行在国际金融市场上业 已存在的竞争优势。监管部门可根据新资 本协议实施评估，基于实际收益成本分析 调整划分核心机构的资产门槛。
上述几个选择方案中，基准方案显然 是不可取的，方案 Ａ 和 Ｂ 对于大型核心机 构更具弹性，但对其他机构来讲，都要求 其花费时间和资源适用新的监管规则，方 案 Ｃ 通过改变核心机构的数量争取获得最 大的社会效益。相对于三种选择方案，方 案 Ｃ 具备更好平衡成本收益的能力。基于 这些分析，美国监管当局仅要求核心银行 实施新资本协议高级法，其他银行可以继 续实施现行的基于 １９８８ 年协议的资本规 则，也可以实施与新资本协议标准法一致 的方法，并可在达到相关要求后选择实施 新资本协议高级法。从长期看，这一政策 设计在引导银行业提高风险管理能力的同 时，为中小机构提供了灵活性。
新资本协议的成本和收益的分析
实施新资本协议的银行和监管机构都 要投入额外资源。根据美国货币监理署 （ＯＣＣ）２００７ 年的估计，综合考虑政府管 理成本和银行实施准备投入，从 ２００６年到 过渡期最后一年的 ２０１１ 年，核心银行和监 管机构的实施成本合计约为 ５ 亿美元。
从银行业看，根据美国监管当局对 １９ 家被监管机构的第四次定量影响测算，单 家机构满足高级法要求的实施准备成本约 为 ４２００ 万美元，其中核心银行的平均成本 为 ４６００ 万美元，这些成本主要用于系统开 发和软件采购。被调查的 １０ 家银行表示， 即使不实施新资本协议，上述投入的 ４ ５ ％～５ ０ ％ 也会用于提高风险管理水平。 因此，如仅考虑制度变迁的成本，单家机 构投入约 ２０００ 万美元，１９ 家机构合计约 ３．９５ 亿美元。此外，由于新资本协议实施 建立在更为先进的技术和系统之上，实施 后银行每年还需增加一些固定运行成本。 据美国 ７ 家银行的估算，考虑新增人力资 源投入和系统维护等因素，每年花费约增 加 ２４０ 万美元。
作者单位：渤海银行；中国工商银行 （责任编辑 方 晓）
除上述显性的系统建设和维护成本
外，银行的隐性管理成本也会增加，如银 行高级管理层对新项目和新流程额外关注 所需的时间和精力，以及监测、弥补新系 统漏洞的资源投入等。
新资本协议作为一项复杂的资本监管 制度，还会带来政府管理成本，包括对监 管人员的培训、出台新规则和新制度以及 持续监管的资源投入。据美国货币监理署 披露，现阶段政府管理成本的最大支出项 目是规则和制度研究经费。２００６ 年财政年 度，美国货币监理署用于新资本协议实施 的 １０００ 万美元经费中，有 ５４％ 用在了规则 和制度的研究上。
美国新资本协议实施政策在信用风险 方面主要有三个特点。一是要求银行监管 资本必须覆盖表内表外所有资产，按批 发、零售、资产证券化及股权四大类分别 估算 Ｐ Ｄ 、Ｌ Ｇ Ｄ 、Ｅ Ａ Ｄ ，计算风险加权资 产。对于无法明确划分到四大类别的资 产，银行应根据金融工具的账面价值或协 议金额确定风险权重。二是未采用新协议 对中小企业较为优惠的资本计算公式，这 一考虑虽然曾引起银行业强烈反应，但美 国监管当局坚持认为，市场数据分析不足 以支持中小企业系统性风险更小的判断，
新资本协议的竞争力影响分析
制度变化有时会使得一些金融机构相 对于其他金融机构更有竞争优势，这种 可能性主要产生于制度应用范畴所发生 的变化。美国并未如其他十国集团一样 在全部银行业范围内实施新资本协议的 全菜单方案，而是有选择地在大银行推 进高级法的实施，其他银行可以选择继 续使用 １９８８ 年资本协议或实行新资本协 议标准法。这一政策选择基于对银行业 以下竞争力的分析。
信用卡：新资本协议实施也可能影响 信用卡市场的竞争局面。新协议下，对信 用卡的资本要求将会增加，这可能改变 新资本协议银行、非银行类信用卡公司、 实施 １９８８ 年资本协议的银行之间的竞争 格局。
从上面的分析看，新资本协议对竞争 的影响是复杂的，包括美国在内的各国监 管当局均意识到，必须密切关注由监管规 则的变化所引起的竞争形势变化，对可能 的不公平竞争的早期信号保持警觉。在新 资本协议实施的过渡期内，银行监管机构 应充分认识并妥善处理出现的问题，以通 过新协议的实施全面提高银行的风险管理 水平。■
政策选择
考虑到美国银行类金融机构在业务复 杂性、风险管理水平、数据基础等方面存 在较大的差异，美国监管当局对新资本 协议和基于 １９８８ 年协议的现行资本规则 进行分析，分别对不实施新资本协议、实
施新资本协议不同方法等方案进行比较， 并据此确定新资本协议的实施范围和实 施方法。
基准方案：美国适用 １９８８ 年协议，但 全球其他国家适用新资本协议。放弃新资 本协议框架维持现状的唯一好处，是避免 新制度对国内金融服务提供者竞争格局的 改变，但在国际市场上，美国金融服务提 供者，尤其是全球化经营的美国的银行机 构，可能面临来自市场评估方和国际监管 社会的负面评价，竞争力将受到严重影 响，面临更高的机会成本。
方案 Ａ：允许美国的银行机构在新资 本协议提供的三种信用风险计量方法之间 进行选择。尚不具备实施高级内部评级法 的银行可以选择使用初级内部评级法或者 标准法，由于方案 Ａ 要求所有的银行都实 施新资本协议，都要改变资本管理办法， 选择标准法而无法从提高风险管理敏感性 中获取好处的银行，在面临制度变迁巨大 成本投入的同时收益将微乎其微。
小额商业贷款：对竞争影响的另一个 方面是小额商业贷款。一些不太可能实施 新资本协议高级法的小银行，其业务主要 为小额信贷。鉴于新协议降低了对这些贷 款的最低资本要求，未能实施高级法的小 银行在竞争中将处于不利地位。
收购和兼并：允许不同银行采用不同 监管制度，会改变银行和金融市场的布 局，实施新资本协议的银行将在并购中处 于更有利的地位，这可能导致新一轮银行 业整合。
故不对中小企业风险暴露给予资本优惠。 三是对零售业务的违约定义、运用自由裁 量权采取了最为宽松的违约天数，即合格 的循环零售贷款与个人住房抵押贷款逾期 １８０ 天以上、其他零售贷款逾期１２０天以上 为违约。欧洲除英国、意大利外绝大多数 国家均采用 ９０ 天的违约定义，对此，美国 监管政策要求在美外国银行子行采用美国 标准计算子行资本充足率，同时允许其采 用母国监管当局标准计算集团并表资本充 足率。
专 题 中国银行业实施新资本协议
美国新资本协议实施政策
■ 程景东 李 超
主持人：胡同捷 ２ １
全 球新资本协议的实施正如火如荼 地进行着，十国集团及发达新兴 市场已于 ２００８ 年开始全面实施 新资本协议。美国是十国集团成员中最后 一个公布新资本协议政策框架并将实施时 间推迟到 ２００９ 年的国家。２００７ 年年底，美 国公布了《风险资本标准：新资本协议高 级法框架》政策文件，要求资产规模超过 ２５００ 亿美元或境外风险暴露超过 １００ 亿美 元的核心银行及其子行，实施新资本协议 高级法， 即信用风险采用高级内部评级法 （ Ａ Ｉ Ｒ Ｂ ）， 操 作 风 险 采 用 高 级 计 量 法 （Ａ Ｍ Ａ ）。美国新协议实施政策共分八个 部分，包括实施范围、关键定义和最低资 本要求；采用高级法后银行的资本调整要 求；适用高级法的定性要求（第二支柱）； 信用风险加权资产计算方法；资产证券化 风险加权资产计量方法；股权暴露风险资 产计量方法；操作风险加权资产计量方 法；披露要求（第三支柱）。与英国等欧洲 国家相比，美国新协议实施政策有关第一 支柱的内容极为具体，在某些方面，如中 小企业资本要求上，甚至突破了新资本协 议的规定框架。
方案 Ｃ：只有核心机构实施信用风险 和操作风险的高级计量方法，监管当局设 立资产门槛决定核心机构的数量。风险计 量技术的进步、风险定价能力的增强以及 高级方法实施带来的资本节约，为国际化 大银行开拓市场空间铺平了道路，将进一
２ ２ 中国金融·２００８ 年第 １３ 期
专 题 中国银行业实施新资本协议来自操作风险显性资本要求：执行新资本
协议的美国的银行，其最低资本要求将由 于操作风险的显性资本要求而提高。对于 从事证券清算、资产管理、信托服务等多 种经营活动的银行来说，由于竞争对手无 需满足此类资本要求，其面临的更高的监 管资本门槛将会使这类机构在竞争中处于 不利地位。
房屋抵押贷款：从全球定量影响测算 情况看，新资本协议下对房屋抵押贷款总 体资本要求可能是下降的，高级法可能会 增加银行业住房抵押贷款的持有量。
方案 Ｂ：允许美国的银行机构在新资 本协议提供的三种操作风险计算方法之间 进行选择。银行业最终选择的操作风险管 理方法种类将决定新资本协议能发挥多少 优势，但和方案 Ａ 一样，方案 Ｂ 最大的缺 陷是所有的美国银行业都要使用一套新的 资本管理办法，虽然不同资本计量方法所 需成本尚不明确，但由于资本计算规则发 生改变，机构普遍都会面临更高的成本。
在操作风险方面，监管当局要求核心 银行采用高级计量法估算操作风险时， 监 管资本应能够覆盖预期操作损失和非预期 操作损失。如果银行能够证明其提取的操 作损失准备不低于预期操作损失，监管资 本可只对应非预期操作损失。由于操作风 险计量较为复杂，政策文件未要求银行使 用特定方法或分布假设进行估算。
为避免新资本协议高级法实施后银行 资本要求大幅下降（ＱＩＳ 测算结果表明，部 分大银行资本降幅可达 ４５％），美国监管政 策明确表示，实施新资本协议的银行仍应 满足杠杆比率的监管要求，并在实施头三 年严格遵守资本降幅“下限”规定，即实 施第一年监管资本降幅不能超过 ５％；第二 年累计不能超过 １０％；第三年累计不能超 过 １５％。