中国公共服务供给机制历史演变

中国公共服务供给机制的历史演变
摘要：我国自建国以来，公共服务的供给机制大致经历了三个阶段，实现了从政府包办、平均主义、无偿享受的“集权融合——公平至上”供给机制到市场化、社会化的“解制分立——效率优先”供给机制再到“多元竞合——均等共享”的一个过程。

分析我国公共服务供给机制发展的历史演变，有助于我们对中国未来公共服务机制创新和发展的展望。

关键词：公共服务；供给主体；供给机制；历史演变
公共服务作为政府最重要的职能之一，在社会的发展过程中发挥着极为重要的作用，经济水平发展和人民生活水平的不断提高，对公共服务供给机制的创新和发展完善提出了更高的要求。

我国从新中国建立至今，社会公共服务供给的总量大幅增加、服务质量有了极大提高、主体逐渐从单一到多元发展，但是还存在很多问题，因此，有必要对我国公共服务供给机制的历史演变进行梳理总结，并提出未来发展创新方向。

一、相关概念的界定
（一）公共服务
公共服务与经济学中的公共物品紧密联系、相伴而生，自从萨缪尔森提出“公共物品”开始，公共物品具有非竞争性和非排他性这两个主要特性，关于公共服务概念和特性的研究主要是基于公共物品的特性来进行阐述，主要包括“物品解释法”、“价值解释法”、“内容解释法”、“利益解释法”、“主体解释法”、“职能解释法”等。

①笔者借鉴相关学者的观点：公共服务通常是指政府为满足社会公众需要、提供公共产品的服务行为的总称。

②
公共服务在实践中主要分为基本公共服务和非基本公共服务两类，基本公共服务包括基础教育、公共卫生、基本社会保障和社会福利、公共安全保障等，是政府依据法律法规，为保证公民的基本权利和福利而必须向全体社会成员均等化提供的公共服务。

而非基本公共服务则是为满足社会公民多方面、多层次的公共服务需求而提供的公共服务。

（二）公共服务供给机制
①靳永翥：《公共服务提供机制——以欠发达农村地区为研究对象》[M]，社会科学出版社，2009年版，第30——35页。

②唐铁汉，李军鹏：《公共服务的理论演变和发展过程》[J]，公共管理科学，2005（6）
公共服务供给机制是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标而设置的一整套动态的制度体系或一系列制度安排。

①公共服务的供给是一个动态过程，包括决策机制、效率机制、公平机制和激励机制等。

（三）公共服务供给主体
在本文中，公共服务供给和提供是同一的，从公共服务的概念内涵可以看出，公共服务供给或者提供的责任主体一定是政府，提供公共服务是政府的职能。

考察公共服务的提供主体必须要区分“提供”和“生产”，在公共服务体制机制的研究当中，“提供”和“生产”是不同的概念，一种公共服务由政府来提供，但并不意味着一定要由政府来生产这种公共服务，一些公共服务可能是由私营部门来生产的。

二者有时是统一的，有时是分离的。

公共服务的“生产”与“提供”相分离概念的提出，为公共服务主体多元发展提供了技术支撑。

②现阶段，公共服务的供给主体主要包括公共部门、私人部门和社会组织。

二、中国公共服务供给发展演变
我国公共服务的供给机制，自建国以来主要经历了三个阶段，分别是从建国到改革开放时期，改革开放开始到十六大的召开，和十六大召开至今。

（一）“集权融合——公平至上”（1949——1978）③
从1949年新中国建立，通过“三大改造”，我国在政治上实现了从新民主主义向社会主义的过渡，经济上建立起了社会主义的计划经济，公共服务的生产者和提供者是合一的，公共服务的供给主体是单一的公共部门，实行由政府包办的公共服务供给机制。

同时，我国当时对社会主义的建设完全效仿苏联，实行绝对的平均主义，公共服务的供给同样是绝对平均的免费配给。

这一公共服务体系建立在单位制度、户籍制度和城乡二元结构之上，以城市“单位制福利”和农村“集体福利制度”为主体。

④这一时期公共服务的显著特点是政府包办、平均主义和免费供给。

同时，在这一时期，由于处于社会主义初期阶段，经济非常落后，社会公共服务的供给总体非常匮乏，供给质量很差，同时由于国家配给的单一供给主体的
①闫越：《我国公共服务供给的体制机制问题研究》[D]，吉林大学2008年博士学位论文，第13页。

②郑晓燕：《中国公共服务供给主体多元发展研究》[D]，华东师范大学2010年博士学位论文，第27页。

③李春：《新中国成立以来公共服务模式转型分析》[J]，中共天津市委党校学报，2010（2）。

④郁建兴：《中国的公共服务体系：发展历程、社会政策和体制机制》[J]，学术月刊，2011（03）。

供给方式，也导致了资源的浪费和效率的低下。

（二）“解制分立——效率优先”（1978——2002）①
实行改革开放之初，政府的公共服务职能的主要任务就是恢复遭到严重破坏的公共服务机制。

如恢复了高考制度，开始允许个体医生行医等。

但是，这一阶段政府忙于改革开放、经济建设，公共服务职能让位于经济发展职能。

从1985年开始，中央国务院先后颁布了《关于教育体制改革的决定》、《关于卫生工作若干政策问题的报告》、《关于认真执行改革劳动制度的几个规定的通知》、《关于企业职工养老保险制度改革的决定》等，对教育、卫生、社会保障等公共服务领域的体制改革作政策性指导，标志着我国公共服务体制改革进入全面启动阶段。

②改革适应了中国经济体制和行政体制改革的双重目标。

从90年代开始，随着国企改革的推进，城市公共服务改革的目标是从传统的“企业办社会”模式转变为社会化和市场化的公共服务供给。

③然而广大农村地区的公共服务供给则处于一种真空状态。

这一时期公共服务供给的总体特点是：主体逐渐多元化、供给逐渐社会化、市场化、地方化、有偿性。

这一时期的公共服务供给总体水平和质量相比于前一期有了很大提高，开始尝试供给主体由单一政府向多元主体的转化，取消了免费配给，走向了公民有偿社会服务。

这一时期政府的公共服务职能是让位于经济职能的，公共服务的供给总体上短缺，分配不均，广大农村地区和城市贫困居民社会保障较差。

虽然开始尝试供给主体多元化，但是不同供给主体之间没有形成良好的协调机制，导致一些有收益的社会服务争相供给，一些社会服务无人供给。

由于分税制等财政机制原因，地方政府在社会服务的供给上力不从心，中央和地方在社会服务的供给上分工不明。

（三）“多元竞合——均等共享”（2002至今）④
从十六大以来，我国政府工作开始在注重经济发展的同时更加关注社会公共服务职能，在基本教育方面，推行义务教育，2006年的《义务教育法（修改案）》通过，规定在义务教育方面不收取学杂费，同时，将义务教育经费纳入公共财政的保障范围。

尤其是对于教育资源短缺的农村地区，免费义务教育的普及意义重
①李春：《新中国成立以来公共服务模式转型分析》[J]，中共天津市委党校学报，2010（2）。

②姜晓萍：《中国公共服务体制改革30年》[J]，中国行政管理，2008（12）。

③郁建兴：《中国的公共服务体系：发展历程、社会政策和体制机制》[J]，学术月刊，2011（03）。

④李春：《新中国成立以来公共服务模式转型分析》[J]，中共天津市委党校学报，2010（2）。

大，对于基本教育服务均等化起到了极大的推动作用。

在基本医疗保障方面，自我国农村推行建立新型农村合作医疗制度，在城镇推行城镇居民基本医疗保险制度。

在社会保障方面，不断完善城市居民最低生活保障制度。

总体而言，自2002年以来，我国公共服务体系逐渐完善，公共服务供给的总体水平和质量有了质的提高，也开始更加关注广大农村地区和城镇贫困居民的基本公共服务。

基本公共服务供给均等化进程得到推进。

但是城乡二元结构、财政体系等仍然制约着我国公共服务供给体系的发展和完善。

三、未来展望
自新中国成立以来，我国逐渐建立起了社会服务的基本体系，社会服务的发展得到政府的高度重视，社会服务的供给总量、供给质量得到了极大提高，在逐渐的尝试供给主体的多元化发展、市场化发展、社会化发展方向，但是总体上存在很多问题，尤其是在供给主体的协调、创新机制上，如何实现供给主体的协调，从而最有效率地提供公民真正需要的社会服务，满足人民不断提高的多元化的公共服务需要。

发展完善我国社会服务的供给机制，首先需要完善我国的民意表达渠道，使人民真正的公共服务需要得到反映，才能使提供的公共产品与公民的需求相匹配；其次需要理顺不同供给主体之间的分工协调关系，有学者相继提出“多元化主体”的多中心供给机制和复合供给模式①等，都是很好的创新机制；另外，还需要财政体制机制改革等的配合，才能发挥社会公共服务供给机制发挥最大的作用。

①详见郁建兴：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》[J]，学术月刊，2009（12）。