我国农村土地征收制度的改革探讨

我国农村土地征收制度的改革探讨改革意义

北京在明首席杨在明说:"我国目前的土地征收制度还具有计划经济的色彩，随着市场经济的大力发展，政治文明和法治社会的建设，现有的土地征收制度在保障被征地农民的权益方面存在诸多不完善之处，需要在立足国情、省情的基础上，综合吸收和借鉴发达国家的文明做法,提出适合本土的合理的土地征收法制体系，完善土地利用规划和管理制度，合理利用土地资源。"

改革内容

为了适应城镇化对城镇建设用地的需求，土地管理制度的改革完善便随之引出。自去年9月以来，国土部便成立专题研究小组，围绕促进和保障城镇化健康发展，谋划土地管理制度改革方向。

国土部土地管理制度改革研究课题小组成员、国土部规划司副司长刘国洪透露，改革研究小组在历时10个月、对11个省份的50多个城市进行调研后，目前已形成关于改革完善土地管理制度促进城镇化健康发展的框架建议。

为了适应新型城镇化发展的要求，当前土地管理制度改革工作重点包括，提高存量用地在建设用地供应总量的比重;扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖;建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等。

据分析人士预测，土地管理制度的完善和改革，很可能成为十八届三中全会之后最先启动的改革领域之一，也是与城镇化关系最为紧密的改革领域之一。

土地制度改革完善的具体内容还大致包括，在保留现有征地制度的前提下，缩小征地范围，改产值补偿为市场价值补偿;在保持用途管制的前提下，规范农村经营性集体建设用地的流转;依托现有土地交易机构，建立城乡统一的建设用地市场;推进集约节约用地，对增量建设用地和存量建设用地出让方式等领域，进行差别化管理等。

面临问题

现在的征地制度造成很严重的官民矛盾、社会矛盾，必须修改，主要有三个问题。

一是缩小征地范围，将征地缩小至宪法规定的公共利益需要的范围之内。

二是提高征地补偿费，按照市场经济等价交换的原则来规定补偿费。

第三，改征地程序。现在的征地程序一切都是从政府利益出发，征地由政府决定，征地补偿费由政府定，有了争议由政府裁决，这是造成现在很多矛盾的原因。

进行改革现在有三个障碍:

一是思想障碍，土地市场价格里包括一部分增值收益，增值收益归谁，现在有很多不同意见。一种认为，土地增值应该归土地所有者。还有一部分意见，土地增值由社会投资造成，不应归土地所有者，应归社会。现在还没有结论。

二是经济上的障碍。要缩小征地范围，必须开放集体土地的建设用地使用权进入市场，使一些企业不通过征地仍然可以得到土地使用权。但如何开放?这里面有很多问题，而且如何入市也有讲究。

三是地方财政的障碍(更大的障碍)，地方政府从征地程序里，十年内拿到五万多亿土地出让金的收益，这五万多亿的土地出让金收益是地方财政的一个主要来源，好多都从这里面开支，比如教育基金、水利基金、土地征收补偿、城市建设费用、城市基础设施费用。还有2.5万亿的地方债要靠出让金来还。一下缩小征地范围，提高土地补偿费，土地出让金没了，地方政府垮台，银行也会破产。这是土地制度改革之所以不能启动的最大障碍，所以征地制度改革必须配套进行土地市场制度改革，必须配套进行地方财政制度的改革。

公平与效率的动态均衡是征地补偿制度的最优选择

公平与效率的关系，是当代经济学家、社会学家和政策制定者一直在着力解决的问题。关于“公平与效率”的关系问题，学术界存在以下几种观点：效率优先(或者效率优先，兼顾公平);公平优先;公平与效率并重。我国经济发展的历史证明，计划经济时代的公平优先，市场经济体制下倡导的效率优先，兼顾公平都没有很好解决经济发展中公平与效率关系的瓶颈问题。

从博弈论的视角看，效率与公平似乎是一个两难选择，最佳选择自然是实现公平与效率的动态均衡。无论是追求公平，还是追求效率，都要在对立面所设定的极限之内寻求平衡和调和的方案。要均端在增长的量上达到均等，均衡点可以略靠近某一端。因为在一定的历史背景、具体的环境和条件下，人们可能给某一端加权加重砝码，但均衡始终是公平与效率之最优关系的核心。

那么，在征地补偿制度中，如何达到二者的均衡?我们认为征地补偿制度的设计，一方面要保证土地征收流转的效率，另一方面也要涉及到土地征收补偿的

公平。既不能一味追求土地补偿保证每一位被征地农民的意愿都得到满足，也不是土地征收效率达到征收者一方的意愿，而是征收的补偿机制达到公平与效率的均衡，任何一个改变，都会出现效率增加而公平受损或者公平增加而效率降低的情况。这涉及我国征地补偿制度的重新构建。

首先，在征地补偿公平方面，应以市场机制评估土地补偿费用，取代“产值倍数”计算方法。由于农产品市场信息不完备、农民把握市场的能力不足、缺乏政府的引导，以及土地利用方式、种植制度、市场情况等条件的不确定性，农地利用往往不能反映其最佳土地用途，这就直接导致了土地补偿标准的偏低。

其次，在征地补偿效率方面，要保证被征农地资源的高效利用、土地收益的高效配置和农村剩余劳动力的快速转移。在农地资源配置最优的前提下，建立农地流转市场体系,土地补偿标准和范围依据市场交易规则，由征地者与被征地者充分协商，以达到土地补偿的高效配置，同时非货币化补偿及时到位。

一方面应依据土地开发利用后所产生的收益，确定征地补偿的货币补偿上限，另一方面必须保障失地农民的基本生活权益，采取非货币化补偿方式，如采取留业安置、土地入股分红安置、就业技能培训等的补充得以实现，此即适当补偿原则。

背景我国土地征收制度的沿革

我国现行土地征收制度可追溯到新中国成立初期。当时国家为了国民经济基础建设,兴建关系国计民生的公共事业，在1950年制定了《土地改革法》，通过一系列的方式获取土地，其中包括“没收”地主土地以及强制“征收”学校、团体等在农村的土地及其他公地。

1953年12月，在上一次改革的基础上，《关于国家建设征收土地办法》颁布实施，第一次较为完整地制定了土地征收制度。

2004年宪法修正案将《宪法》第10条第三款修订为：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。从根本大法的高度确立了土地征收补偿制度。相应地，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。我国土地制度存在着国家所有和农村集体所有两种形式，且国有土地存量有限，很难满足社会的发展需要。