文化行政管理体制改革

文化行政管理体制改革文化行政管理体制是政府行政管理体制的重要组成部分，主要包括国家有关文化行政事务的政府机关的设置、职权的划分、职能结构、行政组织结构、行政领导体制和运行机制等。

文化行政管理体制广泛涉及文化资源配置、文化事权划分、文化政策制定、文化产品供需宏观调控、社会文化和文化市场监管等丰富内容，从根本上影响着一个国家“文化生产力”的解放，影响着文化事业和文化产业的发展。

改革文化行政管理体制，更好地发挥其对文化产业的管理职能，是文化产业发展战略顺利实施的重要保障。

第一节深化文化行政管理体制的背景文化产业管理涉及多个方面，从管理范围来看可以大致分为宏观、中观和微观三个层面。

所谓宏观管理，即以国家为主体，各级政府对文化产业进行的宏观管理和调控。

其基本任务是，制定国家文化产业发展战略，保持产业供需基本平衡，促进产业结构优化，监督管理文化市场，引导文化产业的持续、快速、健康发展。

中观管理，即对不同区域、不同行业间的文化产业的协调与管理，主要由各级地方政府实施，包括区域性文化产业的布局与发展规划、文化资源的保护与开发、国家相关政策执行情况的落实与监督等。

微观管理则主要是指以文化企业为主体的企业管理，包括企业的发展战略、计划、组织、领导、生产、营销及与外部的合作等。

[1]政府对文化产业的行政管理，主要体现在文化产业的宏观管理和中观管理的层面。

一文化产业行政管理的必要性文化产业的运行主要是通过文化市场这只“看不见的手”对生产要素进行配置、保持供需关系的平衡等。

与其他产业一样，文化产业也存在着“市场失灵”问题。

这就需要政府进行宏观管理和调控，以促进资源的合理配置；需要政府采取必要的法律、行政手段，维护文化市场秩序、保障文化市场的公平和公正。

同时，文化产业与其他产业有一个重要的不同，就是文化产业提供的文化产品和服务具有精神属性。

出于促进国家文化发展的需要，政府也需要对文化产业进行必要的管理，这也是世界通行的做法。

（一）弥补“市场失灵”所谓“市场失灵”，是指通过价值规律这只“看不见的手”无法实现资源最佳配置和提高效率的情况。

经济学认为，在完全竞争条件下，市场经济能够在自发运行的过程中，仅仅依靠自身力量的调节，使社会上现有的各种资源得到充分、合理的利用，达到社会资源的有效配置状态。

但是，自由放任基础之上的市场竞争机制，并非在任何领域、任何状态下都能够充分展开；同时，在另外一些领域或场合，市场机制即使能够充分发挥，也无法达到符合整个社会要求的最佳的资源配置结果，尤其是当商品或服务的边际社会收益超过边际社会成本时，市场无法或不愿意提供该类产品或服务，即为市场失灵。

一般认为市场失灵的原因有四点：市场垄断；非对称信息；商品的外部性；公共物品的存在。

我国市场经济发育时间较短，市场体制不够完善，市场失灵状况十分普遍。

上述情况在文化市场领域表现得尤为突出，加上存在着部分产业（如广电、新闻出版等）的垄断经营，文化事业与文化产业区分不清，公共物品生产与私人物品生产混杂，文化企业产权主体不明、边界不清，文化信息不畅，人才体制障碍，条块分割等诸多因素，市场失灵现象更为严重。

市场失灵严重地影响着文化产业的资源配置（包括资金、土地、人才、技术等）和合理利用，要克服市场失灵，实现文化资源的合理配置，提高文化生产的效率，就必须利用政府掌握的政权力量，综合运用经济、法律、行政等手段进行必要的干预。

发达国家在这方面已经有很多成功的例子，我国近年来颁布了许多关于文化产业的政策、规定、决议等，就是政府宏观调控的有益尝试。

但是，如何结合我国国情和文化产业发展战略的需要，运用好财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策以及法律法规，对文化产业进行必要的调节，还需要进一步全面深入系统地进行研究。

（二）维护民族文化传统及国家意识形态安全文化产品不同于一般产品，具有精神文化属性和一般物质商品属性的双重属性。

文化属性又主要可分为民族文化特性和意识形态性。

不同民族由于不同的文化传统和社会经济发展水平，在文化价值观、审美取向、心理定势、娱乐需求等方面形成了自己的特点。

意识形态作为与一定社会的经济和政治直接相联系的观念、观点、概念的总和，包括政治法律思想、道德、文学艺术、宗教、哲学和其他社会科学等精神文化内容。

文化是意识形态的重要表现形式，文化产品的生产是对精神内容的加工或创造，必然承载着意识形态内容。

在现代信息技术高度发达、经济全球化快速发展的背景下，文化领域逐步开放，不同意识形态之间相互渗透步伐加快。

“文明的冲突”和意识形态的碰撞，往往以文化产品的竞争、文化市场的争夺表现出来。

很多国家意识到，要延续民族文化传统、保障国家意识形态安全，必须高度重视改善文化产业管理体制，加强对文化产品内容的管理，重视支持本国文化产品参与国际竞争。

例如美国政府就长期将新闻、影视等视为意识形态产业，进行大量的政府投入和政策优惠。

法国等国家也通过制定文化市场的特殊准入条件和国际文化贸易中的“文化例外”原则，维护本国的文化安全。

我国作为具有悠久历史的大国，如何保障民族文化传统的延续性和完整性，维护国家意识形态安全，在全球文化市场已经形成，西方文化产品大量进入国内市场的时代背景下，同样是一个十分艰巨的任务。

（三）规范文化市场发展文化产业要求相关的经济资源、文化资源配置市场化，文化产品产、供、销各个环节形成公平竞争的市场机制，这必然带来对政府进行市场监管的要求。

政府对文化市场的监管，即对文化市场的准入许可、市场行为的规范和文化内容的监管。

我国文化市场发育晚，发展速度快，演出、音像、书报刊等文化市场所提供的丰富多彩的文化产品，已经成为满足广大人民群众快速增长的文化需求的重要途径。

但是，目前文化市场状况还存在着很多问题，如盗版书、盗版碟的普遍存在，就严重损害了文化企业和创作者的合法权益。

必须建立健全文化市场法律法规体系，依法加强文化市场监管，推动文化市场开放、公平、公正，为文化产业的发展创造良好的市场环境。

政府对文化市场进行有效监管，是文化企业自主经营、公平竞争、不断发展的必要条件，也是政府履行公共管理职能的重要体现。

（四）培育市场主体，提供公共服务文化产业的市场主体包括创作主体、经营主体和消费主体。

我国的文化产业是在不断突破旧体制的束缚中发展的，由于文化市场发育较晚，国有文化企业比重过大，文化产业主体比较单一，各类中介组织、非营利机构力量薄弱，文化产业市场主体发育还很不成熟。

成熟的市场主体，是文化产业发展的基本前提。

要实施国家文化产业战略，必须培育大量的市场主体。

就我国目前的情况来看，如何推进文化领域的产权制度创新，规范文化市场管理，培育一大批既懂文化又懂经营的文化产业经营主体，是政府管理文化产业的重要内容。

此外，政府还有责任建立包括文化产业投融资体系、公共信息平台、公共技术平台等文化产业的公共服务平台，以使文化产业获得更好的发展支撑。

二深化我国文化行政管理体制改革面临的主要问题由于在相当长的历史时期里，关于意识形态领域的阶级斗争理论，是我国文化管理的基本理论，国家文化管理体制的制度和功能设计，很大程度上考虑的是意识形态斗争的需要。

加之长期实行计划经济体制，文化事业与文化产业不分，严格意义上的文化市场并不存在，文化产品的生产和消费管控严格。

改革开放以后，这种状况逐步改变。

随着文化领域相对分离，文化发展的独立性大大提高。

[2]一方面，市场经济体制的建立和发展，文化的经济功能日益凸显，从讨论“文化的经济属性”到文化部设立“文化产业司”，[3]直至“文化产业”一词正式出现在官方文件中，[4]中国的文化建设开始了文化事业与文化产业并进的新格局。

另一方面，文化管理体制的改革还是滞后于国家整体行政管理体制改革的步伐。

[5]如2003年开始启动的文化体制改革试点，明确提出了“经营性文化企业建立现代企业制度”，这比1994年开始的国有企业进行现代企业制度试点几乎晚了10年。

目前，总的来看，我国文化产业管理体制与我国整体社会发展的要求不相适应，存在着许多影响文化产业发展的体制性障碍。

三我国文化管理体制改革的历程1978年改革开放后，如何改革政府管理，以适应社会主义市场经济发展的需要，一直是我国公共管理面临的突出问题。

从1982～2003年，我国进行了五次大规模的行政管理体制改革和政府机构改革，这些改革的目标，都是适应市场经济体制和民主法治的要求，推动政府由传统的“集权行政”向“分权行政”、由“行政管理”向“公共管理”、由“无限政府”向“有限政府”的转型。

政府行政管理体制改革的目标，也可以归结为从“管制型政府”到“经济发展型”再向“公共服务型政府”三个阶段，我国政府改革在走着一条艰难但紧跟世界进步潮流的转型之路。

[6]公共服务型政府理论，成为我国行政管理体制改革的目标。

作为政府行政管理体制一部分的文化管理体制，也适应政府改革的需要，经历了不同的改革阶段。

从1978年开始至今，我国文化行政管理体制改革经历了三个发展阶段：起步阶段（1978～1992年）；全面铺开阶段（1993～2003年）；深化攻坚阶段（2003年至今）。

[7]这三个阶段伴随我国改革开放和市场经济的快速发展，适应着中国社会前所未有的剧烈转型，进行了由点到面，“递进式”与“拉锯式”交织错杂的改革和突破，取得了一定的成绩，也进一步凸显了深化改革面临的难点。

党的十六大以来，文化体制改革一直被党和政府列为重要的改革任务。

十六届三中全会进一步明确了深化文化体制改革的总体思路和目标要求。

2003年，中央组织召开全国文化体制改革工作会议，确立了一批文化体制改革综合试点省市，该年度也被定为“全国文化体制改革年”。

同年12月31日，国务院颁发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》等重要文件和有关文化体制改革的系列意见。

2004年7月，《行政许可法》正式实施，各级文化行政管理部门都重新审核废除了一批行政审批事项。

同年9月，中央宣传文化部门对综合性试点地区建立文化市场综合执法提出具体意见，并明确在综合试点地区及以属地管理对文化市场进行综合执法。

在全国实施合并地级市、县和县域内的文化局、广电局、新闻出版局等改革探索。

一系列新的改革措施出台，文化体制改革在全国铺开。

[8]就涉及文化产业发展的部分来看，我国文化管理体制改革取得的成绩大致包括：建立了政府分类指导原则，确立了推动传统文化事业可经营部分的“产业化”的方向；[9]确立了政府对文化市场的监管职责并初步建立了有效的监管体制；[10]确立了文化产业的合法地位，将文化产业纳入各级政府的文化管理范围；[11]区分文化事业和文化产业，确立不同的改革与管理思路，努力推动政企分开，政事分离，理顺政府和文化企事业单位的关系；以政府行政手段主导推动文化产业集团化发展；大力构建公共文化服务体系，努力为文化产业提供发展基础等。