论一事不再罚原则在行政处罚中的运用

论一事不再罚原则在行政处罚中的运用————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期：论“一事不再罚”原则在行政处罚中的运用内容摘要:对于“一事不再罚”原则的认识,有多种观点。

本文通过对“一事”即“一个行为”的进行探讨,同时结合“一事不再罚”原则在文化、广电、新闻出版、版权、文物执法实践中的具体适用，对“不再罚”进行解读,并提出对策措施，从而实现对“一事不再罚”原则内涵的深入探讨。

关键词:一事不再罚行政处罚原则对于“一事不再罚”原则的具体含义与适用,一直存在颇多争论,在具体的行政执法操作时也遇到了诸多困难，集中表现为行政机关在具体操作上不统一,同样的违法行为，当事人得到的“待遇”却经常不一样，有的被处一罚，有的被处二罚甚至多罚。

形成“一事多罚”的原因有多方面，为此,本人结合文化、广电、新闻出版、版权、文物等行政执法工作，来谈谈对“一事不再罚”原则的认识和如何正确运用“一事不再罚”原则。

一、一事不再罚原则执行过程的障碍性因素1、认识因素对于“一事不再罚”的认识,通常有以下几种观点,一是认为“个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚”;二是认为“同一行政机关对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚”;三是认为“对行政相对人的一个违法事实只能用一次行政处罚”；四是认为“行政相对人的一个行为违反一种行政规范时，只能由一个行政机关做出一次处罚”;五是认为“不同行政机关可以各自按照相应规定进行处罚,包括重复使用同一种处罚方式,但罚款只能进行一次”;六是认为“不同行政机关可按不同法律规范分别给予不同种类的处罚,但处罚方式均不得重复使用。

”；七是认为“行政处罚只能进行一次，既可按管辖原则适用，也可按重罚吸收轻罚原则适用”，等等,认识没有统一。

２、法律因素由于行政主体间有不同的工作职责和行政任务，同时,各法律和法规之间也存在竞合关系,往往会出现“多顶大盖帽,管个破草帽”的现象，如关于公路查超载货车违法行为,公安交警、交通运管、交通路政等执法人员都有管辖权,是选择“最先查处机关处罚，其他机关不得再予处罚”，还是“择一从重处罚，其他机关不得再予处罚”方案，或选择各罚各的,各自为政，没有统一的法律可循。

3、依法行政因素产生一事再罚的原因是多方面的,其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。

如，某一行政主体在已经对相对人的违法行为作出处罚,可能出于某种原因和目的，再次为同一违法行为作出第二次处罚。

或者说，一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。

这些都是出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背行政处罚的“一事不再罚”原则。

４、其他因素“一事不再罚”原则的适用，有特殊情形，也有例外，不能一概理解为“一事再罚”。

主要表现为：（1)刑事处罚易科。

根据有关规定,对于行为人犯制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品牟利罪、为他人提供书号出版淫秽物品书刊罪、组织播放淫秽音像制品罪、组织淫秽表演罪等,司法机关免于处罚的，新闻出版部门或文化部门可以实施行政处罚。

这实际上是刑事处罚免处，改处行政处罚，属于刑事处罚的易科,显然这种易科不违反“一事不再罚”原则。

(2)行政机关重新作出行政处罚。

如果行政机关发现先前的行政处罚决定不当,并依法撤销后或者行政罚款决定被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政机关据此重新作出的行政处罚决定，不属于一事再罚，不违反“一事不再罚”原则。

如磐安县盘峰乡榉溪村民在全国重点保护单位“孔氏家庙”保护范围内，未经文物行政部门同意擅自开工建房，违反了《中华人民共和国文物保护法》,文物行政部门下达了责令改正的处罚通知书。

后得知该农户在“孔氏家庙”国保单位公布前，已取得了国土、建设部门的建房许可手续。

文物部门认为行政处罚不当，按行政许可法规定,因准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化,为了公共利益的需要，必须先由国土、建设部门依法变更或者撤回已经生效的行政许可,并给予补偿。

如果撤回行政许可，农户还违法建房,文物部门再重新作出先前的行政处罚决定,不违反“一事不再罚”原则。

（3）行政处罚的并处。

行政机关对行为人的一个违法行为，在适用一个法律规范时,所实施的并处不违反“一事不再罚”原则。

如网吧接纳未成年人行为,行政机关给予警告,可以并处１5００0元以下的罚款。

此外，多个不同的违法行为违反同一个法律法规不同法律条款的，依法可以由同一行政机关分别裁决，合并执行。

如歌舞娱乐场所超时经营并接纳未成年人进入经营场所的行为，分别违反了《娱乐场所管理条例》的二个条款，可由文化部门依据《娱乐场所管理条例》的二个不同条款分别罚款,合并执行。

(4）行政机关先前的处罚。

对于连续违法行为和持续违法行为,行政机关的处罚决定导致了其“连续状态”和“持续状态”的中断，如果行为人再犯相同性质之违法行为,行政机关可以再实施新的行政处罚，先前的处罚决定不构成对“一事不再罚”原则的违反。

二、实施“一事不再罚”原则的对策措施1、正确界定“一事”,是正确理解“一事不再罚”原则的前提（１）单法律规范的“一事”。

就是一个违法行为违反了一个法律规范,即使违反了多个违法构成要件,如电子游戏机经营者在法定节假日外超时经营,接纳未成年人并提供违禁游戏内容，共有三个违法构成要件,即“电子游戏机在国家法定节假日外向未成年人提供”、“超时经营”、“游戏项目含有禁止内容”,也只能算是“一事”,违反了《娱乐场所管理条件》一个法律规范。

(2）多法律规范的“一事”。

就是一个违法行为违反了多个法律规范，这就是法条竞合。

具体来说,分二种情形。

一种是局部竞合，违法行为同时违反多个具有从属、交叉等包容关系的法律规范,如印刷企业印刷含违禁内容的出版物，违反了《出版管理条例》和《印刷管理条例》，这二个条例具有从属包容关系。

一种是想象竞合。

违法行为同时违反多个各不相同关系的法律规范，如电视台违规播放盗版侵权的音像制品,分别违反了《广播电视管理条例》、《音像制品管理条例》和《中华人民共和国著作权法》。

(3)继续行为的“一事”。

违法行为与不法状态在一定时间内处于继续状态的行为,其违法特殊表现为：继续行为只有一个违法故意，实施的也是一个意义上的行为,侵害的通常也只有一个法益,因此与典型的一个违法行为的特点相符。

（４）连续行为的“一事”。

是指基于同一违法意图，违反同一法律规范，连续实施数个独立的违法行为。

2、正确理解“不再罚”,是做到“一事不再罚”的保障(1)单法律规范的“一事”。

即一个违法行为违反了一个法律规范。

一是一个行政机关管辖。

对一个违法行为违反了一个法律规范的“一事”,如网吧接纳未成年时，用其他消费者名字登记上网,行政机关对这二违法构成要件合并处罚，不得给予二次或以上的行政处罚。

二是多个行政机关管辖。

多个行政机关管辖分二种情形：一种是属于不同地域的同一、同类行政部门都有管辖权的,无论由哪个机关管辖,处罚的事实和法律依据都相同，因此程序上规定“谁先发现,谁管辖”,以保证行政执法的效率。

如窝点在东阳市,人在磐安县销售非法出版物。

另一种是属于不同部门管辖的，多个行政机关由于权限分配上存在重合而造成共同管辖的情况,如无证照经营娱乐场所，工商、文化和公安可按职权进行取缔。

多个行政机关管辖,无论是地域管辖，还是职能管辖,由于对一行为的处罚只有一个事实依据和法律依据,处罚结果应该相同,因此也可以遵循“谁先发现,谁管辖”的原则，只能由一个行政机关处罚。

(2）多法律法规行为的“一事”。

即一个违法行为违反了多个法律规范。

一是一行为违反多个法律规范,但只由一个行政机关管辖。

若违法行为是同时违反多个具有从属、交叉等包容关系法律规范的局部竞合，应当按照“特别法优于普通法”等原则首先选择一个可适用的法律规范,然后再依据此规范做出处罚。

如破坏软件技术措施的行为，违反了《中华人民共和国著作权法》和《计算机软件保护条例》，二个法律法规具有从属包容关系，应当按照“特别法优于普通法”原则选择《计算机软件保护条例》处罚。

若违法行为是同时违反多个各不相同关系的法律规范的想象竞合行为，给予一次处罚,可分别依据不同规范得出各自的处罚方式,处罚种类相同的,择一重处之,处罚种类不同的,可以并处。

如娱乐场所使用盗版音像制品行为,同时违反了《娱乐场所管理条件》和《音像制品管理条件》。

二是一行为违反多个法律规范而由多个行政机关管辖。

若违法行为是同时违反多个具有从属、交叉等包容关系法律规范的局部竞合，应当按照“特别法优于普通法”等原则首先选择一个可适用的法律规范，应由适用该规范的处罚机关管辖和给予一次处罚。

若违法行为是同时违反多个各不相同关系的法律规范的想象竞合行为，每个处罚机关各自给予一次处罚，若一个行政机关已经对行为人给予处罚的且其他行政机关拟进行的行政处罚与已做出的行政处罚属于同一种类的，可以互相折抵或吸收,若种类不同的,则允许并罚。

多个行政机关只能由一个给予一次行政罚款的处罚。

如制作、销售淫秽书刊的行为,尚不够刑事处罚的,既违反了治安管理规定,由公安机关管辖，又违反了新闻出版管理规定,由新闻出版行政机关管辖。

（３)连续或继续行为的“一事”。

有连续或者继续状态的行为应该认定为一个行为，行政机关只能按一个违法行为从重给予一次行政处罚。

如行政执法人员在查扣销售非法音像制品过程中，经营人员还在想方设法继续销售,属继续行为的“一事”，可从重处罚。

如文化执法人员,通过技术手段,检测到某网吧在一周内多次擅自停止实施经营管理技术行为，属连续行为的“一事”,也可从重处罚。

行为连续或者继续过程中，行政主体依法作出处罚并责令改正违法行为后,行为人继续违法的，应当构成一个新的违法行为,并可再次处罚。

3、正确把握原则，是“一事不再罚”的基本要求（1)同一行政机关的不再罚。

同一行政机关对行为人同一违法行为处罚时,必须把握以下原则。

一是不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。

如给行为人两次罚款。

二是不得依据同一理由和法律依据给予行为人两次以上不同种类的处罚。

如给予罚款后,又决定吊销执照。

如需并处的，应在一次处罚中作出决定，不得两次决定。

三是不得依据同一理由不同依据或不同理由同一依据给予行为人两次以上的处罚。

四是对行为人同一性质的连续行为,应定一事处罚,不得作出数个处罚。

(2)不同行政机关的不再罚。

同一违法行为同时触犯多个法律规范,各有权处罚机关进行处罚时，必须把握以下原则。

一是违法行为已经受到一次处罚后，其他机关不得依据同一事实、理由和法律依据再给予行为人行为罚以外的行政处罚。

二是违法行为受到处罚后,其他机关根据不同法律依据对行为人处罚时，不得给予除行为罚以外的同种类处罚。