学前教育政策与法规

学前教育政策与法规

对学前教育政策与法规的理解

1、它既遵循了学前教育规律，又体现了国家意志，是两者结合的产物；

2、教育法规从本质上来说属于行政法的范畴，主要适用于国家对教育的行政管理；

3、政策与法规既有区别又有联系。总体而言，前者体现一种导向性，而后者则多具有强制性；

4、学习时不仅要了解政策法规的字面意思，更要理解规定背后的用意与精神。

在课程学习中需要注意的地方

1、课程实际上分为政策法规解读和有关法律问题两大板块，在教学中我们更为偏重后者，因为前者

更多涉及幼儿教育科学与规律，大家将在学前教育学等课程中再次接触。

2、在教师指导下在课外更多地补习有关法律知识。这不仅是教学的需要，而且也有助于大家在今后

的工作中维护自己应有的权益，甚至避免不必要地麻烦。

参考书目

1、张乐天主编. 学前教育政策与法规. 中央广播电视大学出版社, 2011。

2、王相荣等编著. 幼儿教育政策与法规. 新时代出版社, 2008。

3、庞丽娟编. 政府主导创新体制我国地方学前教育改革探索与政策启示. 北京师范大学出版社, 2012。

4、庞丽娟主编. 国际学前教育法律研究. 北京师范大学出版社, 2011。

5、李生兰等. 学前教育法规政策的理解与运用.南京师范大学出版社，2012。

6、周兢. 国际学前教育政策比较研究.华东师范大学出版社，2011。

第一章教育政策和教育法律、法规

第一节概述

一、教育法律

（一）教育法律的含义

广义的“法律”与“法”通用，是指“国家制定或认可，并以国家强制力保证其实施的行为规范的总和”（法的通行涵义）。狭义的法律指拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定和颁布的规范性文件。

教育法律一般指拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定和颁布的有关教育领域的规范性文

件。

思考：教育为什么要立法？教育对人类进步、社会发展、政治稳定具有重要作用。一国要屹立于世

界民族之林，必须要有强大的教育，省域也是同样：湖南建设“教育强省”。

理解教育法律

1、教育法律是调整和规范教育活动和关系的一种规范（其中权利义务是法的核心范畴）；

2、教育法律是国家制定或认可的教育活动规范（教育活动规范可出自行政部门、学校和教师及社会

团体，而教育法律只能出自国家）；

3、教育法律是用国家强制力保证实施的一种规范（不同于依靠信仰和自律的宗教、道德和习俗）

4、教育法律是反映广大人民利益和教育规律的一种规范（客观规律与主观意志的统一，三个代表）。

（二）教育法律的特点

法的一般特点：

1、国家意志性：

2、强制性：

3、规范性：

4、普遍性：

教育法律的特殊性：

1、权利的主动性、积极性：受教育权的特征

2、对象的确定性与广泛性的统一：指教育关系

3、形式的分散性和集中性的统一：以前者为主

4、内容的稳定性和发展性的统一：恒定与发展

5、人文性：更体现人文关怀，体现以人为本

二、教育法规

（一）教育法规的含义

教育法规是指通过一定的国家机关依照法定程序制定的、调整有关的法律主体在教育活动中所发生的

社会关系的法律规范体系的总和。

教育法规不同于教育法律，它是由行政部门制定的（教育部）而非立法机关（全国人大及常委会）。从属性上看它更倾向于政策，因此往往成为从法律向政策转化的过渡形式。

（二）教育法规的特点

1、遵循教育自身特有的规律与顺应市场经济的要求相结合：后者是前者发展的重要外部环境；

2、系统性与独立性相结合：先有单行法后有母法

3、原则性与灵活性相结合：轻重缓急、利益协调

4、针对性与可操作性相结合：专业法规，易变性

5、立法自主与择优借鉴相结合：移植与本土化

三、教育政策

（一）教育政策的含义

教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期为了实现一定的教育目标和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则。

教育政策从性质上看属于公共政策的范畴，教育在现代是一个公共性的问题，某些教育政策甚至还具有社会政策的属性，如免费师范生政策等。

（二）教育政策的特点

1、目的性与可行性：主观思维产物，从实际出发

2、稳定性与可变性：相对法律而言更倾向后者

3、权威性与实用性：以具体行为准则、规范出现

4、系统性与多功能性：教育行动牵涉着方方面面

四、教育政策与教育法律的关系

（一）联系

1、目的一致性：共同体现党和国家的意志，都都反映人民对教育的要求和教育的基本规律

2、相互依存、相互渗透：前者是制定后者的依据，后者是前者的具体化、条文化和定型化；前者确

定后又对后者产生影响和制约，后者的位阶高于前者，因此前者必须服从于后者。

（二）教育政策和教育法律的区别

1、制定主体不同：前者由政党或国家机关制定，后者由立法机关制定，后者的制定严于前者

2、执行方式不同：前者执行方式多样，强调规范；后者主要依靠国家强制力执行，强调灵活

3、效力等级不同：后者的位阶高于前者，后者没有规定时方可运用前者，且不能和前者相抵触

五、教育法律与教育法规的关系

（一）联系

1、都是调整教育关系和规范教育秩序的规范

2、都是国家制定或认可的：后者更多是制定的

3、都是国家强制力保证实施的行为规范

4、都是以权利、义务双向规定作为其调整的机制（“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”）（二）区别

1、制定机关不同：前者是立法机关而后者是行政机关，这也决定了其效力位阶的不同；

2、效力层次不同：后者要以前者为基础，不同与前者相抵触；

3、适用的范围不同：前者全国有效，后者多半是地方性的。

第二节教育政策及法律法规的体系

一、教育政策和教育法律、法规的渊源

一般来说，法律的渊源指效力渊源，即根据法的效力来源，划分法律的不同形式。

教育法源主要是国家根据法定的职权和程序制定的关于教育方面的规范性文件。

研究教育法律、法规渊源具有重要实践意义，它有助于人们在其教育权益被侵害时寻找法律上的依

据，从而维护自己的合法权益。

（一）宪法

宪法是一国之根本大法，是法律的最高表现形式，它规定了国家的根本制度和任务，具有最高法律

地位和效力，是制定一切法律法规的依据。

1、宪法规定了教育法律法规的基本指导思想和立法依据（教育立法必须符合国家的大政方针）；

2、宪法规定了教育教学活动的基本法律规范（宪法具有最高规范性，自然也包括对教育的规范）。

（二）教育法律

教育法律是指狭义上的作为某一种教育法律、法规渊源的教育法律，是由最高权力机关及其常设机

构所制定的规范性文件。

教育基本法律是指由国家教育事业发展中具有根本性和全面性关系的法律；基本法之外的法律，又

称非教育基本法律，是指由全国人民代表大会常务委员会制定和修改的，规定和调整除教育基本法以外

的、关于国家教育事业发展某一方面具体问题和关系的法律。

现行的教育法律主要有：

1、基本法：《教育法》；

2、单行法：《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》（《学前教育法》的缺位）。

（三）教育行政法规

教育行政法规是由最高行政机关即国务院根据宪法，并且为实施宪法和法律而制定的关于国家教育

行政管理活动方面的规范性文件。教育行政法规在内容上是针对某一类教育事务作出的规范，而不是对

具体问题作出的决定，具有相对的稳定性，其制定、审定、发布须经过法定的程序。其主要形式有“规定”、“条例”和“办法”等。

（四）教育地方性教育法规

地方性教育法规指地方国家权力机关及其常设机关为保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行，结

合本行政区的具体实际情况和实际需要，依照法律规定的权限，通过和发布的规范性教育法律文件。地

方性法规只在本地区有效（从目前来看，我国地方性学前教育立法的发展快于全国性学前教育立法的发

展，尤其是发达地区更是走在了前面）

（五）自治性教育法规

自治性教育法规是指民族自治地方的自治机关根据宪法和法律的规定，依据当地民族的政治、经济

和文化特点，制定的关于教育的自治条例和单项条例。

（民族地方完全可以通过制定自治性学前教育法规，发展具有本民族特色的学前教育，这也是保留与

传承民族文化的主要方式，从娃娃抓起）

（六）教育行政规章

教育行政规章包括部门教育规章和地方性教育规章。前者是指国务院所属各部门根据宪法、法律和

行政法规制定的规范性的教育法律文件；后者是指地方国家行政机关为保证法律、行政法规和本行政区

的地方性法规的遵守和执行而制定的规范性教育法律文件。

（七）教育法律解释

教育法律解释是特定的人或组织对教育规律或法规的解释。它是对抽象的、概括的法律规范在适用

于具体情况时所作的理解。

（包括教育法律在内的法律是需要解释的，只有通过解释法律才能更接近其要表达的原意，同时它也

是取得共识的途径；法律解释可以分为官方解释和学理解释、广大解释与缩小解释等。）（八）国际教育条约

它是由联合国及以联合国教科文组织为首的一些国际机构为了发展全球性的教育，而在教育国际立

法方面所制定或发布的一系列以条约、劝告、宪章、宣言等为主的规章和规则。它对各国主要是一种共

识而并不具有强制效力。其在学前教育方面主要有联合国《儿童权利宣言》、《儿童权利条约》等。它在

整体上促进了我国学前教育立法的发展。

二、我国教育政策和教育法律、法规体系

（一）教育政策体系

1、教育质量政策：解决人才培养质量标准的问题

2、教育体制政策：解决各级各类教育发展的问题。

3、教师政策：最重要是教师的资格与待遇问题。

4、教育经费政策：解决教育经费的筹措、分配及使用问题。这在某种意义上是最根本的，教育不能是“巧妇”无法做的“无米之炊”。

（二）教育法律、法规体系

1、纵向层次

第一个层次：教育法：全部教育法规的“母法”

第二个层次：教育部门法：调整教育部门内的关系

第三个层次：教育行政法规：解决教育法实施问题

第四个层次：地方性教育法规：

第五个层次：教育规章：视实际工作需要决定内容

2、横向层次

第一个层次：义务教育法：目前最基础的教育立法

第二个层次：职业教育法：“教育不能为了教育而教育”，满足职业需要是教育的重要目的之一第三个层次：高等教育法：整个教育立法的“塔尖”

第四个层次：教师法：为有特定职业身份者而立法

第五个层次：成人教育法：范围宽，终生教育法？

第六个层次：民办教育促进法：

第三节教育法律责任

一、教育法律责任的概念

（一）法律责任

法律责任是由于法律保护的权利遭到侵害或者法律要求的义务未能切实履行，根据法律规定相关主体应当承担的不利后果。

（二）教育法律责任

所谓教育法律责任，即指法律关系主体因实施了违反教育法的行为，依照有关法律和法规的规定，应当承担的否定性的法律后果。

二、教育法律责任的分类

（一）行政法律责任

行政法律责任是指行政法律关系主体由于违反行政法律规范构成行政违法而应当依法承担的否定性法律后果。

1、行政责任基于违反行政法律义务而产生

（1）行政机关的行政责任：管理与保障人权比重

（2）国家行政机关工作人员的行政责任：个人

（3）行政受托人的行政责任：在规定的授权范围内行使权利和承担义务，越权要承担责任

（4）相对人行政责任：相对人应服从行政机关的命令和决定，否则要承担责任

2、行政责任应由有关的国家机关依照相关行政法规定的条件和程序予以追究。

3、追究行政责任，除了适用诉讼程序外，还可适用行政程序。

现行教育法律多是以政府及其教育行政部门为一方来调整教育活动中的行政关系，因而具有行政法的属性，行政法律责任是违反教育法最主要的一种法律责任。

违反教育法的行政法律责任的承担方式：

（1）行政处罚：是指国家行政机关依法对违反教育行政法律规范的组织或个人进行惩戒、制裁的具体行政行为。它主要包括警告、通报批评、消除不良影响、罚款、没收、责令停止营业、吊销营业执照和许可证、取消资格、责令限期清退或修复、责令赔偿、拘留等。

违反教育法的行政法律责任的承担方式：

（2）行政处分：是指根据法律或国家机关、企事业单位的规章制度，由国家机关或企事业单位给予

犯有违法失职行为或违反内部纪律的所属人员的一种制裁。它主要包括警告、记过、记大过、降级、降

职、撤职、留用察看、开除等。

案例：（略）

说明：与孔子时代“兴私学”不同，办学在今天的中国是需得到政府批准的行为，未经有关部门批准

公民个人无权私自办学（家教并非办学）。不同性质、级别学校的批办权不同，本、专科院校批办权在教

育部，高职学院批办权在省级政府，中学批办权在市教育局，幼儿园批办权在县教育局。劳动部门可批

办技校和职业学校，各级党委还可举办党校……

（二）民事法律责任

民事法律责任是指教育法律关系主体违反教育法律、法规，破坏了平等主体之间正常的财产关系或

人身关系，依照法律规定应承担的民事法律责任，是一种以财产为主要内容的责任。

民事责任是各种责任形式中最常见，也是最主要的形式，日常生活中的责任多为民事责任。

民事责任的特点

（1）基于民事违法行为而产生：违约、侵权

（2）主要是财产责任：即使人身关系也与此有关

（3）在一定条件下可由当事人协商解决：刑责？

（4）既有个人责任，也有连带责任或由相关人负替代责任。

民事责任的承担方式

（1）停止侵害；（2）排除妨碍；（3）消除危险；（4）返还财产；（5）恢复原状；（6）修理、重做、

更换；（7）赔偿损失；（8）支付违约金；（9）消除影响，恢复名誉；（10）赔礼道歉；（11）训诫；（12）责令具结悔过；（13）收缴进行非法活动的财产和非法所得；（14）罚款；（15）拘留（民事而非刑事）。

与学前教育相关的民事责任

（1）侵占、破坏幼儿园的场地、房屋和设备——学前教育事业发展的保障条款；

（2）侮辱、殴打教师、幼儿——教师职业的人身保障条款；

（3）体罚或变相体罚幼儿——保障幼儿身心健康的条款；

（4）将幼儿园校舍、场地出租、出让或者移作他用，妨碍教育实施——学前教育事业发展的保障条款。

案例：（略）

解析：本案中，王萌作为肇事者，致使韩非视力下降，但他年龄小，属于无民事行为能力，而王萌

的家长作为他的监护人，肯定要承担相应的民事责任。同时，幼儿园对其控制范围内活动的幼儿，负有

临时的监管责任，幼儿园作为幼儿的管理者，应当照看幼儿，在幼儿发生争吵时，老师没有及时制止他

们，幼儿园有明显的过失。根据最高人民法院1989年4月颁发的《关于贯彻执行中华人民共和国民法通

则若干问题的意见（执行）》

第160条之规定：“在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人（何为民事行为能力、何为民

事行为能力人）或者精神病人，受到伤害或给他人造成伤害，单位有过错，可以责令这些单位给予赔偿。”因此幼儿园应承担相应的民事责任。最后法院判决幼儿园一方承担60％的医疗费，王荫的父母承担40％的医疗费（体现按责任大小分担的原则，幼儿园负主要责任）。思考：如果在本案中，幼儿园老师

进行了劝阻，幼儿园是否可以免责呢？

（三）刑事法律责任

刑事法律责任，是指行为人实施刑事法律所禁止的行为构成了犯罪所必须承担的法律后果。这是一

种惩罚最为严厉的法律责任。

刑事责任多与犯罪相联系，无犯罪也就无刑责。何为犯罪？违法行为的社会危害性达到一定程度，

马克思说是“孤立的人反对社会的斗争”。

刑事责任的特点

（1）严重违法（犯罪）行为：社会危害性大；

（2）由审判机关（人民法院）依刑事诉讼程序决定——审判权的国家法定裁判性；

（3）具有可变性：依犯罪及其情节轻重判断。

义务教育法规定应承担刑事责任的行为

（1）侵占、克扣、挪用义务教育经费：掘命根子

（2）扰乱实施教育学校教学秩序情节严重的；

（3）侵占或破坏学校校舍场地设备情节严重的；

（4）侮辱、殴打教师、学生情节严重的；

（5）体罚学生情节严重的；

（6）玩忽职守致使校舍倒塌、造成师生伤亡事故情节严重的。

由此也可以看出教育的脆弱性……

理解“义务教育”中“义务”一词的含义

（1）“义务”意味着免费，它是免费的（free）；

（2）“义务”意味着义务，受教育是公民的义务；

（3）“义务”意味受强制，由国家依法强制推行；

（4）“义务”意味着政府责任，也是政府的义务。

目前在我国学前教育并非义务教育，九年制义务教育并未向前延伸到学前阶段，这是造成我国学前

教育领域很多重大问题的主要原因。

案例：（略）

三、教育法律责任的归责要件

1、有损害事实：一是造成实际损害，二是存在这种可能性；其损害后果有物质的也有非物

质的

2、必须违反法律：一是指行为的违法性；二是必须是一种行为而非思想（中国古代“腹诽”）；

3、行为人有过错；

4、违法行为与损害事实之间具有因果关系（“前因后果”）。

过错：故意与过失

过错，是指行为人在实施行为时，具有主观上的故意或过失的心理状态。前者是指行为人明知自己的行为会发生危害社会的结果，但希望或放任这种结果的发生；后者是指行为人在本应避

免危害结果发生时，由于疏忽大意或者过于自信而没有避免，以致发生危害结果。

四、教育法律责任的归责原则

1、责任法定：法律责任由法律规定；

2、责任自负：个人独立承担责任，不株连，但这并不意味着对连带责任的否定；

3、罪（行）刑（责）相当；

4、责任平等：“王子犯法庶民同罪”；

5、惩教结合：惩罚不是目的，法律同样有着教育的功能。

专题1：当前我国本领域中的缺失和对策

80?s后，政策法规建设有力推动了学前教育事业的发展，促进了其质量的提高，主要表现在：

1、确立学前教育的法律地位，其已被纳入我国学校教育制度体系中（以往是游离在外的）；

2、提出发展学前教育事业的方针，即“动员和依靠社会各方面力量（包括民办力量），通过多种渠道、多种形式发展幼儿教育事业”；

3、明确了幼儿教育的指导思想和培养目标；

4、明确了学前教育的根本任务，即“实行保育与教育相结合的原则，对动儿实施体、智、德、美诸

方面全面发展的教育，促进其身心和谐发展。幼儿园同时为家长参加工作、学习提供便利条件”。“幼儿园教育是基础教育的重要组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段，城乡各类幼从园都应从实

际出发，因地制宜实施素质教育，为幼儿一生的发展打好基础”；

5、制定了幼儿园分类评估制度；

6、改革了学前教育的管理体制：颁布《幼儿园管理条例》规定，实行地方负责、分级管理和各有关

部门分工负责的原则；

7、制定了幼儿园的设置标准和登记注册制度：从法律的角度讲是规范化和准入制度；

8、推动了学前教育师资队伍的建设，对幼儿园园长、教师及其他人员的编制、基本条件、资格、职

责及奖惩都有具体规定。

一、当前我国学前教育法规政策存在的问题

1、现行政策法规已不能适应学前教育事业发展的新要求（随着办园形式的多样化，政府缺乏有效的

监管，现行政策法规还不完善，特别是对早教领域缺乏有效规制，从而使其成为真空地带）；

2、对幼儿教育的宏观管理严重不足（地方教育主管部门对学前教育重要性认识不足，看待其缺乏宏

观的战略眼光，突出表现在其内设机构——学前教育处的撤销）；

专题1：当前我国本领域中的缺失和对策

一、当前我国学前教育法规政策存在的问题

3、幼儿教师的编制、工资、医疗、培训等缺乏基本保障（我国幼儿教师待遇普遍较低，特别是农村

幼儿教师缺乏最低保障）；

4、公办幼教机构发展空间萎缩（学前教育领域中出现了罕见的“国退民进”甚至私有化现象，是造成了国家教育资源和教师大量流失，导致了教师素质下降和教育质量滑坡的根本原因）。

专题1：当前我国本领域中的缺失和对策

二、建立健全学前教育政策、法规的构想

1、制定专门立法以保障和促进学前教育发展（该领域是我国现行教育立法中的空白，现有的条例、

工作规程等层次较低，保障力度不够）；

2、加大学前教育投入力度，积极稳妥地进行幼儿园办园体制和管理体制改革（政府对学前教育事业

的发展负有重要责任，要以社区为单位的大力发展各类幼儿教育机构，建立机构和家长共同参与的管理

机制）

3、制定政策，保障学前教育从业人员尤其是教师的职后进修培训（要提高其教育质量首先要提高教

育者素质，教师教育培训更显重要，“国培”计划）

4、建立学前教育督导和评估制度，坚持督政与督学相结合（将学前教育列为政府教育督导工作的重

要内容）最重要的一点就是在城乡特别是农村大量兴建和恢复公办园，让国有的力量更多进入该领域。

专题2：我省本领域发展现状与政策建议

一、湖南省学前教育发展现状

（一）发展迅速，形成了以“公办为主导，民办为主体”的办园格局，但发展不平衡，管理欠规范。

1、数量呈持续快速增长趋势（09年共6453所）

2、在园人数增加，普及率提高（09年共120.8万）

3、园所建筑、设施设备较规范、齐全（物质保障）

4、形成了以公办园为主导、民办园为主体的格局

5、民办园发展基本处于无序状态（多未登记注册）

6、发展不均衡（区域和城乡发展不均衡）

（二）师资队伍数量与质量有所提高，但教师待遇低，整体素质也偏低。

1、教师总数增长（热门行业），生师却在比下降

2、教师学历层次与专业水平逐步提高（学前教育的对象低龄化并不意味着其低层次性）

3、教师地位无保障，经济收入低，队伍不稳定

4、教师队伍结构有待改善，整体素质有待提升

（三）教育教学改革逐步推进，办园特色鲜明，但保教质量有待提升。

1、课程改革逐步展开，幼儿园品牌意识、特色兴园（如富孝国学园）意识、服务意识普遍增强；

2、保教内容及措施在一定程度上背离了培养目标：

（1）部分幼儿园师资不够，师生比过高（保教比）

（2）各类特色课程及兴趣班影响了正常教育活动

（3）教材选用混乱

（4）“小学化”倾向严重：教育位阶的错乱

二、影响湖南省学前教育发展的原因分析

（一）政府对其重要性认识不够，责任意识薄弱

学前教育具有准公共产品的属性，属于政府公共服务范畴，理应得到政府的重视。当前的主要问题