混合所有制改革的一般模式
混改的模式和路径
034COVER STORY混改的模式和路径国企混改的探索总结为两种模式，包括始于集团层面的自上而下模式和始于子公司层面的自下而上模式新一轮国企改革，着眼于在分类基础上区分国有经济的功能和实现形式，并相应完善国有资本布局和国有企业运营及监管模式，从而从根本上理顺国有经济、国有资本和国有企业的关系。
其中重点针对商业类国有企业的混合所有制改革，着眼于通过股权多元化来改变企业国资股东虚位的现状，从而健全协调运转、有效制衡的法人治理结构，进而把市场化机制引入企业，以提升企业的活力和竞争力，促进其可持续发展。
以此为目标，以中国建材、中国医药、中信集团、中国石化、中粮集团等央企为代表，进行了多种形式的混改探索。
不同于央企，地方国企的混改多以地方政府引导为主，因而在推进思路和操作方式上具有相似性，其中，又以上海和广东的混改探索最具代表性。
混改的两种模式按照推进思路划分，我们将国企混改的探索总结为两种模式，包括始于集团层面的自上而下模式和始于子公司层面的自下而上模式。
自上而下模式在国企集团层面引入外部资本，通过外部股东“就位”促使国资股东“归位”，从而健全董事会为核心的决策制度。
外部股东通过行使董事职责，推动集团以市场化为导向的体制机制变革，并实现战略重塑，加快集团转型发展。
同时，集团通过“管资本为主”，自上而下推进子公司管控模式的改革，并因地、因时推动具有专业化业务平台性质的子公司股权多元化，并完善其董事会决策制度，从而在业务平台层面实现市场化运营和可持续发展。
此模式，在央企中以中信集团为代表；而地方中，又以上海、浙江为代表。
采用此模式的探索，多是希望摆脱 “一股独大”下国资股东对国企集团的完全控制，突破传统国企的机制限制和体制束缚，并通过上行下效，持续推动业务运营层面的市场化改革。
然而，此模式也有一些操作难点：从企业角度，一是对于以央企为代表的主业多元化的国企集团，较难引入在业务上有较高契合度的外部股东；二是将集团下属非完全竞争或非核心业务进探索的过程，因而企业实施混改的动力和改革时机也会出现变化。
国有企业混改的法律法规
2015年，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，明确了国有企业发展混合所有制经济的总体要求、核心思路、配套措施，并提出了组织实施的工作要求，提出了分类、分层、分部推进国企混改的总方针。
至此，国企混改被提到了新的政治高度，并在全国范围内如火如荼地开展起来。
2017年底，国务院国资委透露，2017年以来国企改革重点难点问题陆续取得突破，其中公司制改制全面提速，中央企业集团层面公司制改制方案已全部批复完毕，各省级国资委出资企业改制面达到%。
2018年1月2日，中国航油公司制改革有关工作方案已经获得国务院国资委研究同意，中国兵器装备集团公司也于近期完成了公司制改制，国资改革进入提速阶段。
本文对国企混改的法律适用、一般流程及混改上市法律要点进行了研究并作简要剖析。
一、国企混改定义所谓“国企混改”，即指国有独资、控股企业通过引入非公有资本、集体资本或外资，进行混合所有制改革，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
从交易实质来看，国企混改主要包括履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的方式（以下简称“股权转让方式”）和国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的方式（此处主要指非公有资本、集体资本或外资对国有及国有控股企业、国有实际控制企业增资的方式，以下简称“增资方式”）。
此外，根据具体情况可能还涉及国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产购买、出售或置换行为。
二、国企混改适用的主要法律法规、部门规章及政策性文件1、制定转让方案：转让方应当按照企业发展战略做好转让的可行性研究和方案论证；涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过。
2、内部决议：转让方应当按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议；国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照委派单位的指示发表意见、行使表决权。
3、国资委/政府审批：国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项；其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。
日、韩、法、德国混合所有制模式.
日本的混合所有制模式：日本战后对其经济体制进行了大力改造，其所形成的现代经济体制一般称之为“政府指导型的市场经济体制”。
它有以下基本特征：建立了广泛的私人企业制度，作为经济体制的基础；市场进行配置资源的原则；凭借强有力的国民经济发展计划和产业政策，政府干预经济的运行和发展；重视培养政府与企业的伙伴式关系，在政企关系中保留了较浓的东方文化传统色彩。
从结构分析的角度来看，日本的现代市场经济体制特征可以概括为：多种所有制和所有者并存的所有制结构；市场和计划并存，以市场为主的信息结构；分散和集中相结合，以分散为主的决策结构；多种刺激手段并存的动力结构。
日本混合所有制及其运行模式是我们重要关注的地方，其所有制结构有以下特征：公私并存，但以私有制为主；个人、法人所有制并存，但以法人所有制为主。
日本混合所有者结构有着多样化的特点，在性质上，体现为公私并存，且私有制为主，公有制又包括国家所有制和社团所有制。
企业形态上来说，既存在着所有权归私人的私人企业，又存在着所有权归国家、地方公共团体所有或者资产归私人、国家、地方公共团体共有，但以公有为主的公营企业。
日本政府不会对私人资本和私人企业随便干涉，因为日本现代市场经济制度存在三大基本原则：神圣不可侵犯的私有制；契约自由；自我负责。
只要私人资本在法律范围内运行，国家只会通过法律手段在宏观上加以指导，对其发展的限制较少，因此，在日本整个国民经济活动中，私人资本一直占据着相当大的比重。
日本政府坚持“官不与民争利”的原则，只要私人资本和私人企业能够经营好的经济领域或者经济活动，国家资本都不会进入，任由私人资本的发展。
尽管如此，在日本国民经济活动中，政府以及相关公共团体也兴办了许多的公营企业，这些公营企业基本上从事的都是私人不愿意去干或者干不好的经济领域和经济活动，公营企业的投资主要分布于生活基础设施、水资源开发、农业振兴、能源、邮政、公路、福利、医疗、教育、港湾、铁路、地区开发、广播、金融等。
山东省国有企业混合所有制改革程序
山东省国有企业混合所有制改革程序《2019年山东省政府工作报告》中提到，2019年度，山东省将开始实施省属企业混合所有制改革三年工作计划，鼓励民营资本参与国企改革发展，山东省国企混改工作有望取得进一步突破。
在此背景下，本文将侧重于探讨山东省省属企业混合所有制改革程序，主要文件依据为《山东省属企业混合所有制改革操作指引》（鲁国资收益〔2018〕6号）。
一、混合所有制改革的一般流程（点击可看大图）二、混合所有制改革涉及的审批程序国企混改过程中，主要涉及混改方案的审批、清产核资结果的审批、资产评估结果的核准/备案、员工持股方案的备案（如有）等，下文将逐一进行详述：（一）混改方案的审批山东省省属企业的混改方案，依混改主体不同，审批层级亦有所区别：1、省属一级企业混改后国有资本继续控股的，混改方案报国资监管机构批准。
2、省属一级企业及其所属的关系全省经济发展全局的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的子企业，混改后国有资本不再控股的，混改方案由国资监管机构审核后报省政府批准。
3、省属一级企业所属的其他二级及以下权属企业混改方案由省属一级企业审批。
拟混改企业需提交审核的申报材料包括：集团公司请示文件、有关决策文件、可行性研究报告、混改方案、营业执照、产权登记表证；法律意见书；财务总监意见等。
（二）清产核资结果的审批企业实施混改方案时，应履行清产核资程序，审批主体及层级具体如下：1、省属一级企业混改涉及的清产核资结果，应由省属一级企业董事会审核后上报省国资委审批。
2、省属一级企业所属的二级及以下权属企业混改涉及的清产核资结果，须由混改企业国有产权持有单位进行审核后，逐级上报省属一级企业进行审批。
另外，如混改企业为省国资委派驻财务总监的企业，清产核资审核结果在提交董事会审议前应经财务总监审核并发表意见。
混改企业申报清产核资结果报送材料包括：清产核资工作结果审核确认请示文件、清产核资工作报告、清产核资报表、清产核资专项财务审计报告及有关备查材料、企业根据决策程序审议通过的清产核资结果决议（股东会或董事会相关决议）、派驻企业的财务总监出具的审核意见。
企业混改七种模式
企业混改七种模式1、整体或核心子公司上市整体或核心子公司资产重整、估值并上市之后可以引入大量自然人资本和机构投资者，丰富股权结构，达到混合所有制改革的目的。
2、原股东产权转让通过原股东产权转让的路径实施混改，本质上属于“存量混改”，即在不改变混改企业注册资本或股本的基础上，通过原股东对外转让股权的方式实现混改的目的。
根据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定，产权转让原则上不得对受让方设定资格条件，主要遵循“价高者得”这一根本原则。
3、增资引入新股东通过设定投资者资格条件并开展综合评议或竞争性谈判的方式遴选最切合自身发展需求的投资者，也能解决混改企业的资金需求问题，有效解决部分国有企业存在的资产负债率偏高问题。
因此，增资扩股系目前国企混改的主流模式4、引进战略投资者战略投资者一般是国内外具有资金、技术、产业的投资机构，通过认购国有企业股权，参与国企经营，获得回报。
国企改革最艰难的部分在于混改，而混改最重要的部分是国企股权的让渡，并引入新的战略投资者，进而对公司进行一系列现代化企业制度改革，包括：职业经理人制度、员工持股、高管股权激励等，核心是要消除公司制度的代理问题，从而激发企业活力，提升效率。
引入战投的原因：经验借鉴，取长补短；扩展主业，协同进步；业务转型，创新优化。
5、开展员工持股开展员工持股是国有企业进行混合所有制改革的重要路径之一，一方面，可以通过引入企业员工持股丰富国有企业持股结构，提升经营效率；另一方面，可作为股权激励，调动员工工作积极性、降低人才流失。
实践中员工持股常常与增资扩股相配套，即混合所有制改革与混合所有制企业员工持股可同时开展。
目前，在增资扩股的混改路径下，业已形成“增资扩股+员工持股”的典型模式。
6、对外投资并购并购在国资国企改革中扮演了重要角色。
并购是用来优化资源配置、实现价值发现的重要渠道。
纵观全世界主要经济体的发展史，很大程度上就是一部产业和企业的兼并重组史。
世界上几乎没有一家大公司不是通过并购重组来实现的，现在我们国家也进入了并购期。
中央企业混合所有制改革操作指引
中央企业混合所有制改革操作指引为贯彻落实党中央、国务院关于积极发展混合所有制经济的决策部署，稳妥有序推进中央企业混合所有制改革，促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础，按照《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）等文件精神和有关政策规定，结合中央企业混合所有制改革实践，制定本操作指引。
中央企业所属各级子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市（IPO）、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革，相关工作参考本操作指引。
一、基本操作流程中央企业所属各级子企业实施混合所有制改革，一般应履行以下基本操作流程：可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行决策审批程序、开展审计评估、引进非公有资本投资者、推进企业运营机制改革。
以新设企业、对外投资并购、投资入股等方式实施混合所有制改革的，履行中央企业投资管理有关程序。
（一）可行性研究。
拟实施混合所有制改革的企业（以下简称拟混改企业）要按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的总体要求，坚持“因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表”的原则，依据相关政策规定对混合所有制改革的必要性和可行性进行充分研究，一企一策，成熟一个推进一个。
积极稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，国有资本宜控则控、宜参则参；探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革，保持国有资本控股地位，支持非公有资本参股；根据不同业务特点，有序推进具备条件的公益类国有企业混合所有制改革；充分发挥国有资本投资、运营公司市场化运作专业平台作用，积极推进所属企业混合所有制改革。
可行性研究阶段，企业应按照有关文件规定，对实施混合所有制改革的社会稳定风险作出评估。
英国混合所有制企业模式的探究
英国混合所有制企业模式的探究作者：沈海泳贾琼来源：《科学与财富》2017年第33期摘要：国企混改对国有资本及国有企业的激励效应，提供了国企混改动机的相关证据。
发挥国有资本放大功能、提高国企竞争力是国企混改的重要动机。
本文通过对英国混合所有制企业模式的总结，结合英国混合所有制改革的时代背景，探究英国混合所有制成功的经验，为我国国有企业的混合所有制提供借鉴。
关键词：混合所有制；英国国有企业；发展路径制度经济学认为制度创新的原动力在于：个人、社团和政府都企图在这一过程中减少实施成本和摩擦成本，从宏观上谋取经济、政治和社会的最大收益，从微观上对不同主体的行动空间及其权利、义务和具体责任进行界定，有效约束主体行为，缓解社会冲突。
从历史的角度观察英国混合所有制经济发展的条件，我们不难看出，当时英国的混合所有制改革已经具备十分充足的理论基础和公众的心理预期。
集中体现在英国当时的所有制结构、经济理论基础、法制基础、发达的金融和资本市场以及自由企业制度等。
一、英国国有企业混合所有制改革的基础20世纪70年代英国的经济中，其产权所有制结构中一般包括了个人所有制、股份公司所有制、国家资本所有制、集体股东所有制、混合所有制经济。
英国多种所有制结构为撒切尔政府发展混合所有制经济创造了客观条件。
英国混合所有制企业融资可以通过成熟的资本市场获得而不是寻求银行的帮助。
21世纪中国资本投融资渠道的拓宽，为今天的混合所有制的改革提供了金融上的可能。
英国混合经济形态是工业社会发展和金融市场成熟后，所有权制度演化的必然产物。
除了成熟的金融市场作为英国混合所有制经济的物质基础外，在英国，先进和而且深厚的经济学成果，为英国混合所有制的改革提供了强大的理论基础。
例如凯恩斯、赫尔等经济学家的经济理论中都有关于混合所有制经济，非常详尽的理论论述。
这在目前我们国家经济学理论成果上，还没有出现这样伟大的经济学家已经关于混合所有制成熟的论述。
二、英国国有企业混合所有制改革的模式（1）合同外包模式合同外包是指让一项公共产品或服务的购买者和提供者分离。
信阳市人民政府关于信阳市市属国有企业混合所有制改革的实施意见
信阳市人民政府关于信阳市市属国有企业混合所有制改革的实施意见文章属性•【制定机关】信阳市人民政府•【公布日期】2017.01.18•【字号】信政〔2017〕2号•【施行日期】2017.01.18•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】企业改革正文信阳市人民政府关于信阳市市属国有企业混合所有制改革的实施意见信政〔2017〕2号各县、区人民政府，各管理区、开发区，市政府各部门：为贯彻落实《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）、《河南省人民政府关于省属国有工业企业发展混合所有制经济的实施意见》（豫政〔2016〕47号）精神，推进我市市属国有企业混合所有制改革工作，结合我市实际，提出如下实施意见：一、总体目标发展混合所有制经济，以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，优化国有资本配置，提高企业竞争力为出发点和落脚点。
通过深化国有企业混合所有制改革，使多种所有制资本相互促进，共同发展。
发挥市场机制作用，加快国有资本与各类社会资本有机结合，优化股权结构，规范法人治理，完善现代企业制度，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。
二、基本原则——政府引导，市场运作。
尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体，充分发挥市场机制作用，把引资本与转机制相结合，把产权多元化与完善企业法人治理结构相结合，探索市属国有企业混合所有制改革的有效途径。
——完善制度，保护产权。
以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。
——严格程序，规范操作。
坚持依法依规，健全国有产权流转程序，切实做到规则公开、过程公开、结果公开。
强化交易主体和交易过程监管，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。
——因企制宜，加快推进。
区别不同层级，选择不同的改革实施路径，宜独则独、宜控则控、宜参则参，一企一策，加快推进市属国有企业混合所有制改革。
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系列的贪污腐败案件 ；另一个 极端是 ，将不应该收 的地方收了 、不应该管的东西管
了、不应该限制的地方限制 了，如民营资本 的话语权问题 、民营资本的同股同权问题 、 民营企业 的产权保护问题等。 结果 ，改革的效率并没有得到有效释放 ，改革红利也未能在上一轮国企改革 中得到
充分释放 。所 以，在新一轮国企改革中，如何做好产权保护工作 ，把产权保护作为国企
改革 的最核心问题 ，贯穿于整个改革的始终 ，将直接决定国企改革的成败 ，决定国企混 合所有制改革能否达到预期 目的。 （ 摘自《 产权导刊》２ ０ １ ５ 年第 １ １ 期 ，谭浩俊／ 文）
西 ４ ７
工 资总额预算管理 。加强工资总额预算管理 ，形成 “ 绩效升薪酬升 、绩效降薪酬 降”的联动机制 ，改革业绩考核与薪酬管理体制机制 ，规范 国企收入分配秩序 ，实现
薪酬总额保持在适 当水平 ，薪酬结构业 的混合所有制包括 国有资本 、民营资本 、外国资本与 个人持股等 的混合 ，也包括不同级别 国企的联合 ，即央企与省 、市 国资委监管企业 的 联合 ，这种联合可 以实现优势互补 ，提高企业的市场竞争力 和国有资本效率 。
混合所 有制改革 的一般模 式
国企引人民间投资。民间投资可以包括民营资本 、Ｐ Ｅ 资本和个人资本等 ，不 同投 资主体可通 过出资入股 、收购股权 、认购可转债 、融资租赁等多种形式参与 国企改制
重 组 、股 份制 改造 。 员 工 持 股 或 股权 激 励 。 国企 可依 据 自身 实 际 情况 分 步 骤 、分 阶段 引入 职 工 持股 制 度 。 国企 可考 虑 通 过 由职工 出资设 立股 份 公 司 、委 托基 金 公 司或 信托 公 司持 股 等合 法 的方式 实 现职 工持 股 。
（ 摘自 《 企业观察 家》２ ０ １ ５ 年 第９ 期 ，原文题为 《 国企混改要讲 契约和法治》 ，宋
文 阁／ 文）
产权保护是 国企混改成功与否的关键
推动混合所有制改革一个十分关键的问题 ， 就是如何加强产权保护 ，如何通过产权 保护 ，调动各个方面尤其是社会资本的积极性 ， 从而确保国企改革能够朝着既定 的目标 前行 ，真正释放出强大的改革红利。 在前些年的国企改革 中，也出现过许多混合所有制形式 ， 从 总体上讲 ，在产权保护 方面做得是不够好的。更严格地讲 ，是 出现了两个极端 、两个不应该。一个极端是 ，将 不应该放的地方放了、不应该丢的阵地丢 了、不应该出现的问题 出现了，如产权 的公开 转让、资产评估的严格把关 、战略投资者的公正选择等 ，结果 ，造成国有资产流失 ，也 造就了一大批人一夜暴富，使社会财富分配在上一轮国企改革中出现不公现象 ，且引发