图解政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程
PPP全流程示意图课件
流程
采购文件编制
谈判与合同签署
资格预审（15个工作日，也就是20天）
响应文件评审
五种采购方式
PPP3）项目采购（3月半-4月）流程采购文件编制谈判与合同
采购文件编制
响应文件评审
资格预审
采购文件编制响应文件评审资格预审
五种采购方式
对响应文件进行评审的评审小组组成（5人以上单数，专家不少于2/3）
五种采购方式对响应文件进行评审的评审小组组成（5人以上单数，
1、成立谈判小组确定或制定谈判文件
2016
对供应商人数的要求，少于3家或者最后报价未超过采购预算的少于3家，终止谈判并重新开展采购公开招标响应的供应商只有2家，在本级财政部门批准后，可以竞争性谈判采购
2017
2015
适用范围
流程
实践要点
竞争性谈判公招后没有供应商投标或没有合格标的或重新招标未能成
竞争性磋商
评价报告编制
评价信息披露评价信息管理评价报告编制
财政承受能力论证（一般性支出的10%）
1.责任识别（哪些是政府该承担的责任）
财政承受能力论证（一般性支出的10%）1.责任识别（哪些是政
运营补贴
风险承担
股权投资
运营补贴风险承担股权投资
财政承受能力论证（一般性支出的10%）
2.支出测算
财政承受能力论证（一般性支出的10%）2.支出测算
筛选程序
政府1.财政部门（或ppp合作中心）会同各相关行业主管部门制
社会资本
1.经地方政府批准入库2.社会资本编撰项目建议书（项目产出、技术可行性、财务可行性、项目实施计划等）3.财务部（PPP合作中心）会同相关部门进行审查4.反馈，提出意见，同意或者拒绝5.按照重要性和紧迫性的优先顺序纳入PPP项目启动计划
政府与社会资本合作(PPP)模式操作流程
政府与社会资本合作（PPP）模式操作流程为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》、《PPP物有所值评价指引（试行）》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第 18 号)、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74 号）、等，制定本流程。
PPP 项目操作流程划分为 5 个阶段，分别是：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。
一、项目识别（一）项目发起1.政府发起。
财政部门负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施、旅游等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。
行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
区政府发起的 PPP 项目由区行业主管部门以项目实施方案的方式向联席会议办公室申报。
2.社会资本发起。
社会资本向行业主管部门提交 PPP 项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本编制项目实施方案，并由行业主管部门向联席会议办公室进行项目推荐。
（二）项目筛选投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用 PPP 模式。
财政部门会同发改部门及行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。
会同发改部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
通过风险评估和立项审批的 PPP 项目由联席会议办公室召集联席会议进行研究讨论，并根据会议讨论结果决定是否纳入由联席会议办公室统一建立的区级 PPP 项目库。
对于列入区级 PPP 项目库开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。
PPP模式流程图(分页打印)
主要相关文件： （1）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号） （2）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号） （3）、《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行） （4）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号） （5）、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(2014)
参与方、政府、项目实施机构
社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资 产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项 目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和 管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项 目运营平稳过渡相关工作。
政府-财政部分 对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府 和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关 规定公开评价结果。
政府 项目采用公开招标、邀 请招标、竞争性谈判、 单一来源采购方式开展 采购的，按照政府采购 法律法规及有关规定执 行。
政府
项目采用竞争性磋商采 购方式开展采购的，按 照下列基本程序进行。
谈判与合 同签署
相应文件 评审
资格审查 及采购文
件发售
采购公告 发布及报
名
参与方、政府
（1）、项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈 判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社 会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问 题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为 中选者；
政府、项目实施机构
（1）、应重点关注合同修订、违约责任和争议解决 等工作。 （2）、项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评 估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适 应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应 对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心） 备案； （3）、政府相关职能部门应根据国家相关法律法规 对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务 质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动 者权益等； （4）、政府、社会资本或项目公司应依法公开披露 项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。
PPP项目投资流程图
资格预审公告等相关文件（包括政府公告及贵公司递交的资格预审相关文件）
政府委托实施部门（如交通局）
12
国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关文件
人民政府
12
招标文件
招标代理机构
13
答疑文件、补遗文件
政府委托实施部门（如交通局）
14
资格预审评审报告
政府委托实施部门（如交通局）
政府委托实施部门 （如交通局）
18+3
项目公司股东出资协议
项目公司
政府委托实施部门 （如交通局）
18+3
项目公司股东出资的验资报告
项目公司
政府委托实施部门 （如交通局）
18+4
项目公司融资协议及融资方案（包括股东借款协议、银行借款协议、银行授信协议等）
项目公司
政府委托实施部门 （如交通局）
18+4
项目公司担保合同、融资担保合同
项目流程图
步骤
文件名称
编制单位
批复单位
1
项目建议书及其批复
发起人
省发展和改革委员会
2
人大决议
市人大常委会
3
批准并授权项目实施机构（平台公司）
平台公司
市人民政府
4
安全预评价报告
平台公司
省安全生产监督管理局
4
可行性研究报告及其批复、项目产出说明
平台公司
省发展和改革委员会
4
环境影响评价文件等项目前期合法立项的相关文件
平台公司
市环境保护局
4
社会稳定风险评估意见（前置要件）
平台公司
市人民政府
4
建设用地预审（前置要件）
PPP操作流程与应用0
➢ 收费定价机制（BOT/BOO/BLT） ➢ 运营效率（BOT/BLT） ➢ 风险结构（PPP/BOT） ➢ 融资需求（BOT/TOT） ➢ 财政补贴（DBT/DBOT） ➢ 其它
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PPP操作流程与应用0
• PPP的基本框架
•PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：
•
•政府授权部门
PPP操作ห้องสมุดไป่ตู้程与应用0
• PPP政府监管
• PPP项目的监管主要分两个阶段：
• 一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔 除不能实现物有所值（Value for Money）的PPP项目方案和特许经营 者，以提高效率。
• 二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和 财务等方面的监管)，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符 要求等重要问题，以保护公众利益。
➢ 广泛、多元的项目实践，促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型， 政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。
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PPP操作流程与应用0
• PPP在国内的发展历
• 第三程阶段：2014年开始
➢ 中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和 运营”改革举措。
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PPP操作流程与应用0
PPP概念
• 公私合作
• 公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利 益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求
PPP全流程操作概述PPT
融资管理
客户资料 行政许可 PPP资料 担保资料 扶贫资料
客户资料
借款主体设立合法性资料
验资报告
财务报表
经审计的年报，近期月报，报表附注
股东、董事、财务负责人签字样本、身份证明、个人简历等
股东会、董事会决议
征信查询
企业征信及法定代表人征信报告
借款申请书
银行提供格式文本签章
借款合同
利率补充协议等
行政许可
三、项目采购
案，审核PPP模式是否提高效率，降低成本
实施机构与中标社会资本签署谈判备忘录
实施机构组建移交工作组
财政部门对项目实施方案进行物有所值评价
实施机构代表及专家，5人以上单数评审
制度建设 财务管理制度
实施机构组建移交工作组
指定媒体发布资格预审公告
项目公司根据PPP合同，将运营权移交
采购目的 采购步骤
担保资料
担保企业设立流程合法 主要人员签字样本、身份证明及简历 资产评估报告 资产合法性证明材料 抵押、质押登记证明 财务报表及附注 征信报告 同意担保的相应会议决策文件 银行格式文本 担保调查表，面谈记录等
明确PPP项目各阶段工作重点，有的放矢 财政部门对项目实施方案进行物有所值评价 收到中标书后，签订经政府审核同意的PPP合同 指定媒体发布资格预审公告 我们能从PPP项目中学到什么？ 地方政府对PPP合同的批复 企业征信及法定代表人征信报告 经审计的年报，近期月报，报表附注 财政部门同行业主管部门筛选，根
收到中标书后，签订经政府审核同意的PPP合同
四、项目执行
执行内容 公司管理 融资管理 绩效管理 中期评估
开展融资、建设、运营的关键环节
监测绩效指标，根据绩效情况支付 实施机构3-5年对项目运行状况中期评估
PPP操作流程
PPP（政府和社会合作模式）操作流程依据财政部《PPP操作指南》和发改委《PPP指导意见》和一般的操作实务, PPP 投融资项目按以下五个流程的顺序进行操作:一、项目识别流程（一）、项目发起投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目是适宜采用PPP的项目。
项目的发起方式一般为两种:1.政府发起：财政部门（PPP中心）负责向行业主管部门征集潜在项目, 行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
2、社会资本发起: 社会资本以项目建议书的方式向财政部门（PPP 中心）推荐潜在项目（二）、项目筛选1.财政部门（PPP中心）会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估, 确定备选项目。
2.财政部门（PPP中心）根据筛选结果制定年度和中期开发计划。
3、列入年度开发计划的项目, 项目发起方应按财政部门（PPP中心）要求提交相关资料。
（三）、物有所值评价财政部门（PPP中心）会同行业主管部门开展物有所值评价工作。
1.定性评价: 关注采用PPP与传统采购模式相比能否增加供给, 优化风险分配, 提高运营效率, 促进创新和竞争。
2、定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较, 计算项目的物有所值量值, 判断PPP能否降低全生命周期成本。
（四）、财政承受能力论证财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素, 对部分政府付费或政府补贴的项目, 开展财政承受能力论证, 每年政府付费或政府补贴不得超过当年财政收入的一定比例。
二、项目准备流程（一）、管理架构组建县级以上人民政府可建立专门协调机制, 主要负责: 项目评审、组织协调和检查督导等工作, 实现简化审批流程、提高工作效率的目的政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构, 负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
（二）、选择风险分配方案风险分配的基本框架为:1、原则上, 项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担；2.法律、政策和最低需求等风险由政府承担；3.不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
PPP项目操作的5个阶段、19个步骤是什么？
政府与社会资本合作（PPP）项目操作的5个阶段：
1.项目识别
2.项目准备
3.项目采购
4.项目执行
5.项目移交
政府与社会资本合作（PPP）项目操作的19个步骤：
1.项目发起
2.项目筛选
3.物有所值评价
4.财政承受能力论证
5.管理构架组建
6.实施方案编制
7.实施方案审核8.资格预审9.采购文件编制
10.响应文件评审11.谈判与合同签署12.项目公司成立
13.融资管理14.绩效监测与支付15.中期评估
16.移交准备17.性能测试18.资金交割
19.绩效评价
可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。
对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。
计算公式为：
当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本*（1+合理利润率）*（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期（年）+年度运营成本*（1+合理利润）-当年使用者付费数额
n代表折现年数。
财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。
合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。