行业工商管理体制改革两年回顾

行业工商管理体制改革两年回顾

——国家烟草专卖局法规司司长刘敬如访谈发布日期：2005-3-914:44:59作者：黄凤玲出处：《中国烟草》

“改革工商管理体制，是行业体制改革的一个重要突破口。”

中国烟草：自1982年以来，我国烟草行业的管理体制改革经历了哪几个阶段？

刘敬如：自1982年成立中国烟草总公司、1984年设立国家烟草专卖局以来，我国烟草行业管理体制改革取得了重要突破和显著成绩，大致经历了三个阶段：第一阶段是1982年到1993年，是人财物、产供销、农工商、内外贸集中统一管理体制。这一阶段完成了全行业的组建上划，建立了专卖体制，进行了大规模的技术改造，经济效益大幅增长。第二个阶段为1993年到2002年，是初步实行统一领导、垂直管理、专卖专营时期，限产压库取得了明显成效，形成了一批全国性品牌。第三个阶段从2003年开始，在继续坚持统一领导、垂直管理、专卖专营体制的前提下，积极稳妥地推进以市场为取向的改革，省级局实行工商管理体制分开，在行业内引入竞争机制。

中国烟草：由此看来，2003年可被视作行业管理体制第三个发展阶段的开端。为什么国家局要在2003年初全国烟草工作会议上提出实施工商分开的内部管理体制改革的要求？

刘敬如：2003年初全国烟草工作会议提出工商分离，当时的背景和面临的形势是，加人世界贸易组织后国际烟草竞争日益激烈，世界卫生组织的控烟公约和控烟措施愈加严格，我国烟草行业处在内外压力之下，置身于各种矛盾之中，继续深化改革、保持长期平稳发展的任务十分艰巨。

从内部来看，烟草行业20多年来取得了非常大的成绩，到2004年底已为国

家累计创造税收14000亿元，但长期以来存在的卷烟市场封锁和企业组织结构过散等诸多问题，严重阻碍了大市场、大企业、大品牌的形成和中国烟草总体实力的提高。1998年，我国共有卷烟工业企业185家，到2003年时还有123家。“散、乱、低”的产业结构面貌亟待调整，而地方封锁瓶颈如不能打破，调整的步伐也很难迈开。我们预测当时如果不改革，到2004年以后，行业也许就很难开创新的发展局面。实际上，这几年来大力度的“关小”工作，也为后来一系列改革包括工商分开打下了坚实基础。

党的十六大报告指出：“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制，通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司、大企业集团。”“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。”“打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流通。”对我们行业而言，新世纪头10年特别是近3-5年，是行业改革的攻坚阶段、发展的关键时期，其成败得失关系到中国烟草的前景和希望。因此，必须努力消除束缚生产力发展的体制性障碍，为中国烟草的长期平稳发展奠定坚实基础。

改革工商管理体制，是行业体制改革的一个重要突破口。

中国烟草：“突破口”这个词意味着什么，是不是许多改革会接踵而来？

刘敬如：对，突破口是为今后逐步深化的改革打开一个缺口，创造条件。

中国烟草：譬如，为工业企业的联合兼并重组推波助澜？

刘敬如：多少年来一些省份自己内部的工业企业都谈不拢，工商分开之后，原来赖以生存的保护伞没有了，压力陡增，企业生存不了怎么办？只有进行重组。所以，2003年、2004年出现了全国卷烟工业企业积极投身组织结构调整的热潮。2003年河南卷烟工业由8变4，2004年广东烟草攥成一个拳头，有很大一部分因素就来自于工商分开之后企业的竞争压力。云南、上海、湖南等省市骨干企业的跨省联合兼并重组也在积极铺开。

工商分开之后的组织结构调整成效很明显。10万箱以下小烟厂关闭工作基本收尾，2004年共实施关停小烟厂7家、兼并3家，联合重组非重点卷烟工业

企业17家。全行业具有独立法人资格的卷烟工业企业已由2003年末的84家调整减少到2004年底的57家，提前实现了预期调整目标。工商管理体制改革成功实行之后，重点企业和优势品牌及时扭转了“由强趋弱”态势，重点企业在联合重组中体现了较强的竞争优势，生产集中度和品牌集中度明显提高，呈现出良好发展势头。2004年，行业名优卷烟产量6004.3亿支，同比增长26.2%；销量5801.9亿支，同比增长31.8%。行业重点企业生产卷烟13681.9亿支，同比增长6.0%，销售卷烟14124.1亿支，同比增长7.2%。2004年还培育出了“白沙”、“红梅”、“红河”3个产销量超过百万箱的重点名优品牌。

“工商分开这一场体制改革‘战役’已经打完”

中国烟草：2003年，行业实施工商分开的管理体制改革的基本原则和主要目标是什么呢？

刘敬如：我们的基本原则是坚持烟草专卖制度：坚持工商管理体制分离，促进卷烟工业企业公平竞争；坚持统一组织、分类指导；坚持平稳过渡、分步实施。

工商分开的预期目标是希望“地区封锁有所缓解，工业企业压力有所增大，行业市场化程度有所提高”。当初认为如能达到这个目标就很不错了。现在效果好于预期，用姜局长的话概括是：“通过改革，烟草市场化水平明显提高，烟草资源得到了有效整合，生产力布局更趋合理，长期存在的地方封锁问题得到了有效缓解，重点企业、重点品牌由强趋弱的现象得以改变，专卖制度得到了更好的坚持和完善，有利地促进了烟草行业的发展。”

中国烟草：对分开之后的工商企业的职能，我们进行了怎样的定义和划分？

刘敬如：我们当时对工业公司的职能划分，主要通过对省级局（公司）的职能进行剥离、调整和充实形成。我们调整了计划管理职能，涉及工业企业的各项计划由原来的省级局调整到相应的工业公司，其他计划仍由省级局管理和组织执行；划转了运行职能，原由省局承担的工业经济运行职能，整体划转工业公司；强化了工商企业双方的财务管理职能。

对于国家局、工业公司和省级局，我们给予了各层级很明确的职能定位。国

家局（总公司）是全行业的决策中心，主要承担四项职责：制定政策、研究战略；依法行政、强化专卖；把握宏观、加强调控；加强监督、管理资产。

省级局（公司）以管理为主要职能，执行国家局（总公司）的政策、决策和调控措施，通过管理、监督、协调、服务等具体途径，为企业的生产经营创造良好环境，管理辖区内投资企业的经营情况、负责经营绩效考核和国有资产保值增值。

工业公司的主要职能是执行国家局（总公司）的政策、决策和宏观调控措施，管理所属卷烟工业企业，完成辖区内卷烟工业企业组织结构调整任务；坚持“管理、监督、协调、服务”八字方针。

具体来说，工业公司的主要职责为：一是执行国家法律、法规和产业政策，在国家局宏观调控下，依法经营；二是执行国家局下达的各项计划，组织所属卷烟工业企业的生产经营管理，推进技术进步，实施安全生产监督管理；三是负责财务会计管理和监督工作，加强对国有资产的管理，承担内部审计工作；四是研究制定公司发展战略、中长期发展规划，推进企业改革，落实小烟厂关闭任务，组织实施企业组织结构调整，负责企业的法律事务；五是按干部管理权限，负责卷烟工业企业领导班子成员的任免、考核、奖惩，管理企业的劳动工资工作，指导企业的精神文明建设；六是承担国家局及有关部门交办的其他工作。

中国烟草：工商分开两年了，目前进展到了什么阶段？

刘敬如：2003年3月，安徽、广东两省作为试点率先实行工商分开，随后其他省份逐渐推开，根据“成熟一个、操作一个、不排时间表”的指导思想，按照“先试点、后推开、再完善”的程序，到目前为止，国家局已批复全国17个省（区、市）设立16个中烟工业公司，即安徽、广东、湖南、河北、浙江、扛苏、云南、贵州、福建、山东、广西、陕西、湖北、河南、江西和川渝工业公司，以及1个中烟实业公司。工商分开一开始并没有什么模式，都在探索中进行，到后来模式和程序都一致化了。概括起来，目前的工商分开有三种类型，一种是省内组建工业公司，一种是跨省建立工业公司，第三种收归中烟实业公司。截至2004年年底，工商分开的工作已全部结束，8个工业企业全部划归中烟实业公司