积极引导和鼓励社会力量参与公共文化服务

积极引导和鼓励社会力量参与公共文化服务引导和鼓励社会力量参与公共文化服务，推动公共文化服务社会化发展，是加快构建现代公共文化服务体系的内在要求。

长期以来，我国公共文化服务主要由各级政府及事业单位主办，不但公共文化服务的提供主体和提供方式单一，公共文化服务供给不足、效率不高，不能满足人民群众日益增长的文化需求，而且在这种“政府出钱办、群众围着看”的传统公共文化服务模式中，人民群众只是消极被动的享受者，不能激发公共文化服务的社会活力和创造力，也从一定程度上限制了公共文化服务效能的提升。

现代公共文化服务与传统公共文化服务的一个重要分野在于，政府及其事业单位不再是公共文化服务的单一提供主体，各种社会力量都将积极参与进来。

引导和鼓励社会力量参与公共文化服务，既有利于转变政府文化行政职能、创新公共文化服务运行机制，又有利于充分调动社会各方面积极性、激发社会文化活力和创造力，实现公共文化服务提供主体和提供方式多样化，形成政府主导、社会参与、多元投入、协力发展的新格局，提高公共文化服务质量和效能，为人民群众提供更多更好的文化产品和文化服务。

一公共文化服务中的社会力量在公共文化服务中，参与的社会力量一般是指政府及其设立的文化事业机构以外的组织和个人，具体而言，它包括企业、社会组织、社区和公民个人。

（一）企业企业是一种营利性组织，它通过生产和出售商品达到营利的目的。

尽管如此，它却是提供公共文化服务不可忽视的补充力量。

首先，它生产和出售的商品也包括一部分公共文化产品或公共文化服务，这些公共文化产品或公共文化服务主要通过市场提供给消费者，主要是满足民众个性化、多样化或高层次文化需求。

其次，在许多国家，公共文化服务往往是由政府向企业购买后免费或低费向民众提供的，以弥补政府及其附属机构直接提供公共文化服务所衍生的缺乏弹性、效率低下以及公共文化服务产品单一等不足。

再次，企业还可以通过捐助公益性文化服务（产品）或者投资兴办文化实体（譬如民办博物馆、艺术馆、私人图书馆、文化公司等），获取声誉、树立形象、行销品牌乃至直接从中营利。

（二）社会组织社会组织一般是非营利组织（NPO）[1]。

在我国，社会组织一般包括社会团体、行业协会（学会）、民办非企业单位、基金会等。

在许多发达国家，公共文化服务和公共文化产品主要是由这些非营利的社会组织提供的。

这种公共文化服务模式被西方学者称为“便利提供者模式”[2]，以美国、加拿大、德国、瑞士等为典型代表。

在这种模式中，非政府组织或非营利机构是公共文化服务的中坚力量[3]，政府扮演“提供便利者”角色，不直接经营文化事业或文化设施，而是培育、支持民间的非营利艺术机构，通过政府直接拨款、鼓励慈善机构、企业和个人捐助等多种形式，对这些机构及个人给予有力支持。

政府作用主要体现在通过立法、经济政策、中介机构、民间文化机构间接管理文化事业，通过各种基金会来引导文化事业发展。

从这些国家经验来看，非营利的文化类社会组织是公共文化服务的重要社会力量。

（三）社区和社区组织社区和社区组织也是公共文化服务中不可忽视的社会力量。

由于社区是城乡人民群众的日常生活共同体，社区和社区组织所提供的公共文化服务与城乡人民群众的日常生活、生产紧密相连，因而更加具有在地性、日常性、可及性、便利性、可参与性等优势和特点，因此，许多国家和地区都十分注重发挥社区和社区组织在公共文化服务中的积极作用。

（四）公民除了上述组织，公民自身也是参与公共文化服务的一种社会力量。

公民不仅是公共文化服务的对象或享受者，而且是公共文化服务的一个主体或提供者。

公民参与公共文化服务有多种形式：一是公民通过纳税为公共文化服务提供财政保障；二是公民通过捐资、集资等方式为公共文化服务提供资金支持；三是公民直接参与公共文化产品的生产和公共文化服务的供给（既包括有偿的劳动，也包括无偿的志愿者活动）；四是公民通过组织开展公共文化服务活动；五是公民参与公共文化服务相关的民主决策、民主管理和民主监督等工作。

如果从改进公共文化服务绩效的角度来看，公民表达合理的文化需求也可以视为一种参与公共文化服务的形式。

还有一些特殊的公民，他们作为艺术家，本身就是公共文化产品的生产者和供给者；另外一些公民，他们以专家、学者身份参与公共文化服务的决策咨询、制度设计、调查研究、监督评估等工作，给公共文化服务提供智力支持。

二社会力量参与公共文化服务的基本模式在现代社会，包括公共文化服务在内的“公共问题的解决需要广泛依靠协作关系，远远不能只依靠政府本身，因此需要用‘政府治理’（governance）代替‘政府管理’（government）”[4]。

从这个意义上而言，社会力量参与公共文化服务也可被视为一种“文化治理”形式，这种“文化治理指的是为文化发展确定方向的公共部门跟私营机构、自愿/非营利团体组成的复杂网络。

其中包括来自公共部门、私营企业、非营利团体等各种性质的机构和个人”[5]。

在发挥政府主导作用的同时，积极运用市场化和社会化机制鼓励和引导社会力量参与公共文化服务，形成公共文化服务多元主体合作供给的网络。

依据政府与社会力量在这个合作网络中的联结方式以及各自发挥的角色作用，社会力量参与公共文化服务一般可以划分为政策引导型、公私合作型和群众自主型等参与模式。

（一）政策引导型参与政策引导型参与是指政府运用各种政策工具，鼓励、促进和引导企业、社会组织、社区和社区组织、公民个人参与公共文化服务。

引导社会力量参与公共文化服务的政策工具包括制度创新、平台建设、财政支持等，项目引导。

譬如，通过“政府采购、公司运作、全民享受”的服务外包运行方式，引导民营企业合理合法、有序地参与公共文化服务；通过“民办政扶”“民营政管”“民享政补”等制度化政策扶持文化类社会团体、民办非企业单位和基金会的发展；通过成立文化发展基金会为公共文化服务基础设施建设和文化活动的开展提供专项资金；通过税收优惠政策和荣誉授予等引导企业、民间资本和个人无偿捐赠；通过在土地使用、规划建设、费金减免等方面给予一定的政策倾斜鼓励企业、社会资本、本地名人等投资公共文化服务实体或开展公共文化服务活动；通过资金扶持、登记评估、指导培训、培育精品、搭建平台等方式培育和扶持基层业余文化团队的发展壮大；通过注册招募、服务记录、定期评估、荣誉激励等引导有文艺专长的业余骨干和热心公共文化服务的志愿者组建文化义工队伍，开展文艺辅导、组织文化活动、参与文化设施管理，形成一批活跃于我国城乡基层的文化义工队伍；通过“公益创投”、搭建平台、声誉授予等鼓励和支持地方艺术家、文化名人、非遗传承人通过展览、展演、传授和培训等方式开展各种公共文化服务活动。

（二）公私合作型参与公私合作型参与是指政府借助市场化机制，跟社会力量建立合作关系，共同参与公共文化服务产品的生产和供给活动。

常见的公私合作模式有如下三种。

（1）政府采购。

政府通过招标购买的方式，由社会力量直接提供公共文化服务，政府根据其服务绩效埋单。

（2）国有民营。

按照“所有权和经营权相分离”原则，把公益性文化设施乃至机构委托给专业公司管理或者民营企业、非营利组织经营，提升其服务效能。

（3）国助民办。

鼓励社会力量、民间资本积极举办公共文化服务活动、兴建公共文化基础设施或兴办公共文化服务实体，免费或低价向公众开放，政府给予一定的财政补贴或政策优惠。

公私合作参与是政府与社会力量的协作互动，可以有效地整合和优化现有的文化资源，充分调动全社会的积极性，激发文化活力，促使政府职能在公共文化服务中得以转变。

（三）群众自主型参与群众自主型参与主要是指在有关政府部门的监管下，民间力量自发组织、参与到公共文化服务基础设施建设或公共文化活动等各种实践之中，“引导群众在文化建设中自我表现、自我教育、自我服务”[6]。

群众自主型参与在我国城乡基层尤其活跃。

随着我国城乡居民物质生活水平的提高，人们对于丰富自身的文化生活也越来越重视，他们自发地组织起来，组成各式各样的文化团体（社团）、文化志愿者组织，开展形式多样、内容丰富的群众性文化活动。

政府除了必要的引导、监管以外，还要为他们提供相应的场地（空间）、设备、技术和资金等支持。

群众自主型参与是民间力量发挥潜在能力的一种路径，可以调动更多的群众自主参与到公共文化服务之中，不但可以培育社会资本和文化资本，而且在实际的公共参与中孕育出公共精神或公民意识。

三当前我国社会力量参与公共文化服务存在的主要问题社会力量参与公共文化服务已经成为政府普遍性的政策共识并被付诸实践，但是，由于我国尚处于社会转型时期，政府职能转变不到位，公民社会发育有待成熟，社会力量参与公共文化服务依然存在着体制机制、政策法规、技术能力等诸多限制。

（一）政府管理理念有待转变传统的政府管理理念存在着“统治”的意味，统治意味着国家只有一个权力中心且是单向度的，政府依据强制力成为管理主体。

在这种管理理念影响下，公共文化服务一般是由政府及其事业单位“包揽”的。

其弊端十分明显，最主要的是公共文化服务的供给渠道以及提供的服务内容单一，且缺乏弹性，难以满足人民群众日益增长的文化需求。

即便是在大力提倡社会力量参与公共文化服务的当下，仍然有相当多的地方政府难以摒弃根深蒂固的传统的行政管理理念，虽然它们口头上声称要鼓励和引导社会力量参与公共文化服务，但是在实际工作中却经常依靠其隶属的“文化事业单位”来提供公共文化服务，以致政府“管文化”“办文化”难以分离；有些所谓的社会力量，也主要是从原来的文化事业单位改制而来，与政府保持着千丝万缕的联系，甚至带有严重的“准政府”“准事业”特点，由这些社会力量承担公共文化服务职能，不但不能改进公共文化服务的质量，而且在某种程度上挤压了真正的社会力量的生长空间，势必造成不公平的竞争环境，从而极大地挫伤社会力量参与公共文化服务的积极性和能动性。

（二）政策法规不健全政策法规不健全主要表现在两个方面。

一是对社会力量的培育和发展限制过多。

我国目前还没有一部关于非营利社会组织的基本法规，只有相关的行政管理条例或文件。

这些现行的管理条例对于非营利组织设立与登记、管理仍然有诸多限制和控制，甚至存在登记管理机关、业务主管单位和相关职能部门之间要求不一致等问题，对于非营利组织发展缺乏应有的政策支持。

二是政府支持、鼓励和引导社会力量参与公共文化服务的政策法规不健全。

目前，国家针对社会力量办公益文化，已经出台了各类税收和进口优惠政策，但是具体到基层执行，相关的政策环境还不成熟。

可操作性的细则与程序、可量化的评估机制以及安全性的监管机制均尚未建立起来。

部分地区虽然发布了一些政策法规，但这些政策法规过于笼统，无法具体实施，使得社会力量难以享受政策优惠。

总之，我国目前对于非营利组织“限制过多、支持不足”，严重地阻碍了社会力量的成长。