土地利用与可持续发展

土地利用与可持续发展摘要：土地资源是人类赖以生存发展的不可或缺胡有限资源。

但我国土地资源现状却令人担忧，耕地减少、水土流失、土地荒漠化严重。

本文简要阐述了土地管理的必要性与可行性，同时提出自己的观点。

关键字：土地资源现状、土地制度、土地管理、可持续发展土地制度是一个国家基础性、全局性的重要制度，是构成生产关系和一切经济关系的基本要素，对农业社会文明起着决定性作用。

我们实行最严格的耕地保护制度，严格控制农用地转为建设用地，为保证国家粮食安全奠定了基础；我们开展集体建设用地流转试点，从明晰产权关系、确定流转条件、规范流转形式、合理分配收益等方面进行了积极探索；我们逐步推进征地制度改革，要求做到征地补偿安置原有生活水平不降低、长远生计有保障等，都是必须肯定的。

目前我国人均耕地只有1.3亩，1/3省市人均不足1亩，666个县低于联合国确立的人均0.8亩警戒线，463个县低于人均0.5亩的危险线。

虽然我国以占世界7%的耕地，解决了占世界20%左右的人口吃饭问题，是了不起的成绩。

但也要看到，目前我国在土地资源利用和管理方面还有不少问题亟待解决。

第一、耕地逐年减少，守住18亿亩耕地红线的任务艰巨。

2001年至2010年，我国近10年共减少耕地1.59亿亩。

目前我国人均耕地只有1.3亩， 463个县低于人均0.5亩的危险线。

随着工业化、城镇化、现代化进程加快，建设用地大量增加。

农民修建房屋互相攀比，“一户多宅”现象普遍，加上农村大量劳动力外出打工和耕地抛荒现象严重等原因，目前我国耕地每年以近700万亩的速度锐减。

第二、一些地方政府热衷于“卖地”，各种“圈地运动”不断升级。

从客观上看，随着工业化、城镇化、现代化进程加快，必然大量增加建设用地。

各种工业园区、开发区等需要用地；铁路、公路、水利等基础设施建设需要用地；城市改造、小区扩建、回迁房、保障房建设等需要用地；一些地方追求市容市貌新建大广场、宽马路、高建筑等造成不合理用地。

据统计，1990年至2010年全国城市建成区面积增加了2.5万平方公里以上，约占减少耕地总量的20%。

从主观上看，在经营性用地实行招拍挂后，土地出让收入大幅增长，形成“土地财政”，必然刺激地方政府“卖地”的积极性。

一些地方为了招商引资，对方要什么地、用多大地都予以满足，甚至以“零地价”出让工业用地，导致各类开发区遍地开花。

前几年统计，全国各地开发区的土地闲置率高达43%。

第三、土地质量下降，生态环境恶化趋势未得到根本扭转。

我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，流失面积大、范围广、速度快，总计流失面积已达367万平方公里，占国土总面积的38%，目前每年仍以1万平方公里的流失速度递增。

目前，每年因缺水造成粮食减产1000亿公斤左右，约8000万农村人口和4000多万头牲畜饮水困难。

还有环境污染严重，生物多样性受损，城市三废（废气、废水、废渣）和农药、化肥、农膜、生活垃圾等造成的污染源增多，土地质量下降。

第四、征地拆迁矛盾突出，成为影响社会稳定的严重问题。

目前征地一般沿用计划经济时期政府强制办法，而供地采取的是市场经济有偿出让形式，这种征地与供地实际存在的双轨制，势必造成大量矛盾和纠纷，以至于引发极端行为和群体性事件。

第五、土地监管存在漏洞，现行土地管理体制机制有待完善。

现行土地管理实行“条块结合”管理体制。

由于各级土地管理部门行政上受同级党委、政府领导并对其负责，地方土地管理部门实际上是执行同级党委、政府的意图，很难对一些地方的土地违法违规行为形成监管制约。

这是一些地方城市建设过度扩张、项目不合理大量占地的重要原因。

此外，《宪法》、《土地管理法》规定征地是因“公共利益”需要，但没有对“公共利益”作出明确界定，其解释权掌握在实施征地的地方各级政府手里，以至于房地产开发、工业园区、各类楼堂馆所等都以“公共利益”的名义来征地。

因此目前我们应该认识到可持续发展的重要性。

这就要求我们要强化土地管理的目标和要求，改变传统粗放的用地模式，提高土地利用效益，走出一条占地少、结构优、效率高、可持续发展的土地资源利用新路子。

当代中国以及未来发展进程中，保障粮食安全和推进工业化、城镇化、现代化建设对土地的需求不会变，工农业发展、城乡建设、生态保护和人们生产生活用地的矛盾不会变，这就决定土地资源始终是我国经济社会发展的严重制约和挑战，加强土地严格管理始终是重大而紧迫的战略任务。

要处理好保护耕地与统筹城乡经济社会发展的关系。

我国的土地管理制度，必须具备保护耕地与统筹城乡经济社会发展的双重功能。

既要保证农业发展特别是国家粮食安全需要，坚决守住耕地红线，又要考虑工业化、城镇化、现代化发展日益增加的用地需要，形成节约用地和推进经济社会发展的双赢局面。

要处理好保护耕地与生态环境建设的关系。

解决13亿多人口的吃饭问题，任何时候都是头等大事。

这就需要处理好保护耕地和退耕还林、加强生态文明建设的关系，坚持当前用地和长远考虑相结合，不以透支子孙后代的土地资源来求发展，保持土地资源的代际公平和永续利用，在不突破耕地红线前提下，加大生态功能的土地复垦力度，不断拓展国土绿色空间。

要处理好推进城镇化建设与切实保护居民合法土地权益的关系。

我国已进入破除城乡二元结构、加快推进城乡一体化建设的重要时期。

2010年，我国城镇化水平已经达到49.68%，今后还将快速发展，城镇建设用地势必持续上升。

但推进城镇化建设也要循序渐进、量力而行，不能超越现实经济社会发展水平一哄而上，不能脱离实际搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，更不能以牺牲居民合法土地权益和社会稳定为代价。

要处理好土地管理制度建设与加强日常监督落实的关系。

我国统筹城乡土地管理的基本法规和政策体系已经建立。

要从根本上解决建设用地猛增和征地拆迁矛盾增多的问题，必须大力加强土地监管的权威性，健全奖惩机制，对未批先用、少批多用、违规建筑等非法占地行为，必须采取依法没收、拆除等强制措施，不能以“补办手续”而过关。

我个人认为除了以上一些必要措施以外还应该做一些下面的努力。

首先，坚持和完善最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。

要划定永久基本农田，以此作为确保国家粮食安全的前提。

要稳步推进农村土地管理制度改革。

按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，逐步建立城乡统一的农村集体经营性建设用地市场。

正确运用建设用地指标置换的“增减挂钩”政策，坚决制止一些地方擅自扩大试点范围、违背农民意愿强拆强建等突出问题。

严格执行退耕还林政策，严禁将基本农田退耕还林。

要加强农村宅基地管理。

农民住宅要先行安排空闲地，加快旧村和“空心村”改造，鼓励农民向中心村、小城镇聚集居住。

改革完善宅基地审批制度，从严控制新增宅基地审批，坚决执行一户一宅政策，严禁城镇居民在农村购置宅基地。

要强化耕地保护责任制。

建立和完善耕地保护数据库，健全国家、省、市、县四级数据库网络传输系统，把保护耕地责任落实到乡镇、村组、农户、地块，做到分工明确、齐抓共管、层层抓落实。

其次，进一步加强土地管理，不断提高土地资源利用效率。

严格执行土地利用总体规划。

《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》务必严格执行，地方各级政府也要制定和重新审视土地利用总体规划，严格控制各类建设用地指标，停止大规模新征土地，降低经济增长对土地资源的过度消耗。

提高建设用地利用效率。

划定城镇建设用地“红线”，加快“城中村”改造，用好已征土地存量，提高土地容积率和使用率，推广节地建设模式和新技术，制止城镇建设过度扩张，走集约化城镇发展道路。

加强土地整治和复垦开发。

实施差别化的土地利用政策。

发挥节约用地市场机制作用。

加大土地资源市场配置改革，缩小征地划拨范围，扩大有偿使用土地覆盖面，发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用。

然后，积极引导农村土地使用权流转，稳步推进农村土地管理制度改革。

农村土地使用权流转是规模经营的前提。

随着工业化、城镇化和农业现代化的推进，必然加速农村土地流转进程。

必须坚持农村土地流转始终“姓农”。

承包地流转要坚持农地农用原则，坚决制止土地流转“非农”倾向，绝不能以流转为名改变土地的农业用途，务必做到土地流转不流失。

必须坚持把农民利益放在首位。

推进农村土地流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，确保农民享有土地流转自主权、流转方式选择权和价格收益谈判权等合法权益。

必须完善农村土地流转新机制。

培育和发展各种类型的土地流转服务中介组织，健全评估制度，规范流转手续，形成统一、开放、竞争、有序的土地流转市场体系。

必须加强土地流转的引导和管理。

地方政府要有针对性地制定土地流转长远规划，进一步完善土地流转配套政策，加强土地流转过程的规范管理，积极做好土地流转矛盾纠纷调解工作，防止土地流转市场发展的盲目性、自发性和滞后性。

再者，公平享有土地增值收益，弱化地方政府对“土地财政”的依赖。

要遏制地方政府的“卖地”冲动，改变目前“卖地”越多、财政收入越多的现状，有必要考虑将土地收入由原来地方政府自行支配的预算外收入，全部或部分纳入中央统一掌管的预算内国税收入，从根本上弱化地方政府与土地的利益关系。

要改革和完善土地收益分配制度。

进一步加强土地增值税收制度改革，充分发挥土地税收在抑制土地投机、规范房地产市场中的重要作用，提高土地取得和保有成本。

可以考虑，逐步把原来一次性收取70年或50年的土地出让金，改为缴纳浮动的土地使用年税制。

要规范和严格征地程序。

明确界定“公益性”用地和“经营性”用地不同实施办法，公益性征地要严格依照论证、协商、听证、裁决、审批等程序确定，绝大多数居民不同意征地拆迁的不能强征强迁；经营性用地要严格按照市场运行机制操作，让居民当事人充分享有知情权、参与权和土地增值收益分配权。

要完善征地补偿机制。

积极探索各种补偿方式，按照“先安置、后拆迁”的原则，对被征地拆迁的居民进行妥善安置，解决好他们的就业、住房和社会保障问题，确保其原有生活水平不降低，基本生活长期有保障，维护社会和谐稳定。

最后，进一步加强监督检查，完善土地管理配套措施和体制机制。

要对土地管理法规和政策进行修改完善。

尽早对《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律进行相应修改，突出全面性、系统性和可操作性，严格界定“公共利益”征收土地的适用范围，坚决制止滥用征地权。

同时加强保护耕地、节约用地的宣传教育，增强全民忧患意识和保护耕地、节约用地的自觉性。

要加强全国土地监管信息体系建设。

综合运用各种技术手段，建立健全土地监管网络信息系统，完善举报奖励机制，对土地状况进行动态监测和全方位管理。

要加强地方政府土地管理能力建设。

把土地管理工作纳入重要议事日程，健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全节约用地的考核制度和激励机制，实行最严格的惩处措施，对违规建高尔夫球场和高级别墅的要严肃查处。