地方政府专项债券发行操作指南共33页文档
审计提示第70号——地方政府专项债券发行流程及财务评价业务注意事项精选全文完整版
可编辑修改精选全文完整版审计提示第70号——地方政府专项债券发行流程及财务评价业务注意事项目录一、地方政府专项债券介绍 (2)（一）定义和作用 (2)（二）专项债务额度分配 (2)（三）重点支持领域 (3)二、融资实施过程中的监管措施 (4)（一）确保专项债券项目融资和收益实现平衡的监管措施 (4)（二）专项债券资金使用过程的管理和监督措施 (5)（三）防范化解地方政府隐性债务问题的监管措施 (5)三、发行和评审流程 (6)（一）项目申报 (6)（二）债券发行 (7)（三）申报材料 (8)（四）财政评审关注事项 (9)四、风险较高的特定项目/基础资产 (10)五、执行财务评价核心审核程序和审核证据 (11)（一）财务评价报告的形式 (11)（二）审核要求 (12)（三）审核证据 (14)六、出具财务评价报告的质控流程 (14)2021年，全国人大批准安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元。
从资金投向看，全部用于党中央、国务院确定的重点领域，其中约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域；约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业；约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等，对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。
同时，各地已安排超过1700亿元专项债券资金用作重大项目资本金，有效发挥了政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。
一、地方政府专项债券介绍（一）定义和作用地方政府专项债券全称是项目收益与融资自求平衡政府专项债券，是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
目前，专项债券已经成为落实积极财政政策的重要抓手，是政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一，在宏观经济中发挥了重要作用。
近年来财政部为突显专项债券对投资的拉动作用，主要开展了以下几项工作：第一，“拉”，尽快形成工作量拉动投资。
财政部 规范地方政府专项债券发行
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财政部规范地方政府专项债券发行
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来源：《中国经济信息》2015年第08期
继地方政府一般债券管理办法出台后，地方政府专项债券的管理办法靴子落地。
4月7日，财政部官网发布了签署日期为4月2日的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（下称《暂行办法》），对今年财政预算下的1000亿地方政府专项债券的资金用途、偿债来源、承销发行、信息披露等方面进行明确和规范。
此次《暂行办法》的下发，较受市场关注的内容主要集中在债券期限方面。
一般债券专项债券期限为1年、3年、5年、7年和10年；而专项债券则在此基础上，则增设了2年期债券产品。
同时，《暂行办法》规定专项债券中，7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专
项债券全年发行规模的50%。
专项债券相关情况的介绍及操作方式
专项债券相关情况的介绍及操作方式专项债券是一种由政府发行的债券，用于特定项目的资金筹集。
这些特定项目包括基础设施建设、环境保护、城市更新、扶贫项目等。
专项债券的操作方式也有所不同。
一般来说，专项债券的发行需要经过以下步骤：1.立项和前期准备：政府根据特定项目的需求和规划，决定发行专项债券。
并经过批准程序，进行立项和前期准备工作。
3.债券发行方式确定：政府根据市场情况和发行需求，确定专项债券的发行方式。
常见的方式包括公开发行和私募发行。
4.债券发行准备：政府按照发行计划，准备相关文件和申请材料。
这些文件包括发行说明书、募集公告、承销协议书等。
5.债券发行过程：政府通过发行机构或金融机构，发行专项债券。
发行过程通常包括募集、承销和发行。
专项债券的发行和操作方式在不同国家和地区可能会有所不同。
具体的操作细节和程序可能需要根据当地法律法规和市场情况进行调整。
专项债券的优点主要体现在以下几个方面：1.资金专用：专项债券的资金专门用于特定项目，确保了资金的专项化使用，增加了项目的可操作性。
2.项目导向：政府发行专项债券可以有针对性地促进特定项目的发展，推动经济增长和社会发展。
但专项债券也存在一些挑战和风险，如：1.偿债风险：专项债券的偿还能力和特定项目的收入相关，如果项目收入无法达到预期，偿债风险会增加。
3.监管和运营：专项债券需要政府加强监管和项目运营管理，确保专项债券的资金使用合规和项目的长期可持续运营。
总之，专项债券是一种通过发行特定项目的债券，用于专项项目资金的筹集方式。
它在项目导向、资金专用和分散风险等方面具有优势，但同时也需要政府加强管理和监管，确保专项债券的健康发展和债务的偿还。
地方专项债的流程
地方专项债的流程一、项目储备阶段。
地方专项债是为了一些特定的项目而设立的，所以最开始得有项目储备。
各个地方呢，就像在自己的小仓库里找宝贝一样，到处挖掘有潜力的项目。
这些项目可不是随随便便就行的，得符合国家的大方向，比如说能促进当地的基础设施建设，像修桥铺路啦，建个新的污水处理厂之类的。
地方的相关部门就开始头脑风暴，找专家来评估，找群众来提提意见，毕竟这是为了大家好嘛。
这个阶段就像是在给一场大冒险做前期准备，把能用得上的装备都找出来。
二、项目申报阶段。
等项目确定好了，就到了申报的时候啦。
这时候地方就像是一个小朋友拿着自己心爱的玩具去参加比赛一样，小心翼翼又充满期待。
他们要把项目的详细情况，包括这个项目能给当地带来啥好处，要花多少钱，钱怎么花，都要写得清清楚楚。
然后把这些申报材料一级一级地往上交，从县级交到市级，再交到省级，最后到中央。
这个过程中每个环节都得仔细，就像传递接力棒一样，不能掉链子。
如果中间哪个环节出了问题，就像走路不小心摔了一跤，得赶紧爬起来重新整理再出发。
三、项目审核阶段。
中央和省级的相关部门拿到申报材料后，就开始审核啦。
这审核就像是一场严格的考试，要检查项目是否真的可行，有没有水分。
他们会从各个方面去考察，经济上划不划算呀，技术上能不能实现呀。
有时候可能还会派人到当地去实地考察呢，就像老师突然来个家访一样。
地方就只能在那等着，心里像小鹿乱撞一样，既希望自己的项目能通过，又担心哪里没做好。
如果项目有问题，那就要根据审核的意见赶紧修改，要是通过了呢，那可就像中了小彩票一样开心。
四、债券发行阶段。
审核通过的项目就可以准备发行债券啦。
这个时候就像要举办一场盛大的拍卖会一样。
地方政府要确定债券的发行规模、发行期限、发行利率这些重要的东西。
要吸引投资者来买自己的债券呀，就得把自己的优势都展现出来。
投资者呢，就像在市场里挑选商品的顾客一样，会比较不同地方的债券，看哪个更有潜力。
发行债券的时候，还要通过各种渠道去宣传，就像给商品打广告一样，让更多的人知道这个债券的好。
地方政府专项债券用途调整操作指引
地方政府专项债券用途调整操作指引第一章总则第一条为规范和加强地方政府专项债券（以下简称专项债券）管理，提高专项债券资金使用绩效，防范地方政府债务风险，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》、《财政部关于印发〈地方政府专项债务预算管理办法〉的通知》（财预〔2016〕155号）、《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）、《财政部关于印发<财政总预算会计制度>的通知》（财库〔2015〕192号）等法律法规和制度规定，制定本指引。
第二条专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。
第三条专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。
专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。
第四条专项债券用途调整，由省级政府统筹安排，省级财政部门组织省以下各级财政部门具体实施。
第二章项目调整条件第五条专项债券资金已安排的项目，可以申请调整的具体情形包括：（一）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；（二）项目竣工后，专项债券资金发生结余的；（三）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；（四）其他需要调整的。
第六条专项债券用途调整，应符合以下原则：（一）调整安排的项目必须经审核把关具备发行和使用条件。
项目属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡。
项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。
地方政府专项债券发行操作指南
“4大领域”：应急医疗设施，公共卫生，城市供热供气，城市老旧小区改造等领域项目。
专项债券资金可以作为项目资本金的10大领域。
铁路，收费公路，干线机场，内河航电枢纽和港口，城市停车场，天然气管网和储气设施，
用作资本金
城乡电网，水利，城镇污水垃圾处理，供水。
政府专项债券定义及要求
使用领域负面清单
立项批复
发改部门出具的《关于 XX项目可行性研究报告 的审批批复》或《关于 XX项目的核准意见批复 》或《关于XX项目的备 案证明》。
⑦严禁用于购买理财产品。
⑧严禁用于债券利息支出等。
专项债券申报 发行准备流程
项目申报流程
发行流程 资金拨付 还本付息 存续批复及额度下达 发行准备 债券发行
各级政府及有关部门应提前谋划储备符合专项债券发行使用条件的项目。
1.由项目主管部门或项目组织实施单位负责项目申报。 2.项目实施单位编制项目可行性研究报告。 3.发改部门办理项目批复手续。 4.同级规划、土地、环保等部门出具项目相关批复文件，如果涉及基本农田，需报中央审批。
①不得用于无收益的公益性项目。
⑤严禁用于项目运营补贴等经常性支出。
②不得用于企业投资的市场化产业项目。
③不得作为政府投资基金、产业投资基金等 各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳 公司、多级子公司等中间环节注资，避免层 层嵌套、层层放大杠杆。
④严禁用于企业补贴或奖励、企业对外借款。
⑥严禁用于“亮化”工程、景观提升、 主题公园等形象支出。
政府专项债券
申报发行操作指南
政府专项债券 定义及要求
政府专项债券定义及要求
专项债制度创新以地方政府债务法律管理制度体系为基础
《预算法》
《国务院关于加强地方政 府性债务管理的意见》
地方政府专项债券发行操作要点分析
地方政府专项债券发行操作要点分析为引导项目单位、项目主管部门全面了解政府专项债券发行操作要点，防范政府专项债券法律风险，本文结合政府专项债券的相关法律规定及山西省政府专项债券发行情况，就项目收益专项债券发行的操作要点作出如下分析。
一、政府专项债券定义地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
地方政府专项债券可分为普通专项债券与项目收益专项债券，项目收益专项债券包括标准化项目收益专项债和非标准化项目收益专项债。
二、政府专项债券支持项目范围发行地方政府专项债券的关键特征之一是项目遴选，而项目确定系由县级－市级－省级－财政部自下而上进行上报筛选，因此在上报或遴选项目时，需分析确定某一项目是否为公益性项目，是否属于政府专项债券支持的项目范围。
按照《山西省财政厅关于贯彻落实国务院常务会议精神做好专项债券项目申报储备工作的通知》（晋财债［２０１９］４３号）的规定，专项债券重点支持的项目范围为：１、交通基础设施领域，包括铁路、收费公路、机场（不含通用机场）、水运、城市轨道交通、城市停车场；２、能源领域，包括天然气管网和储气设施、城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）；３、农林水利领域，包括农业、水利、林业；４、生态环保领域，包括城镇污水垃圾处理；５、社会事业领域，包括教育（学前教育和职业教育）、卫生健康、养老、文化旅游、其他社会事业；６、物流基础设施领域，包括城乡冷链物流等；７、市政和产业园基础设施领域，包括供水、供气、供电、供热、产业园区基础设施。
专项债券用作项目资本金的范围包括铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。
综上，项目实施单位和项目主管部门如拟通过政府专项债券解决项目建设资金，应首先从项目本身判断是否属于前述山西省专项债券重点支持项目范围，这也是律师事务所出具无发行障碍法律意见时重点核查的要素之一。
2023年新版政府专项债券项目实施方案编制操作指引
附件1地方政府专项债券项目实施方案编制操作指引编制单位（部门）：咨询（编制）机构：目录一、项目基本情况 (1)二、项目投资规模、计划及资金方案 (2)三、项目运营与预期收益估算 (6)四、项目融资与收益平衡财务评估 (11)五、项目风险评估及控制措施 (14)六、投资者保护措施（还款保障计划） (15)七、信息披露计划及主管部门责任 (15)在编制专项债券项目实施方案时，应包含但不限于以下内容：一、项目基本情况（一）项目概况1. 项目基本信息表2.项目实施单位主要包括实施单位名称、统一社会信用代码、住所、法人代表、成立日期、单位类型、业务范围等内容。
（二）项目列入规划情况1. 项目列入国家重大战略的相关文件名称及列入规划的主要描述。
2. 项目列入省十四五规划的相关文件名称及列入规划的主要描述。
3. 项目列入省行业主管部门重点工作的相关文件名称及列入规划的主要描述。
4. 项目列入本级政府或部门重点项目的决策过程和主要描述。
5．涉及棚户区改造的项目提供列入棚户区改造计划情况及对应的文件依据。
（三）事前绩效评估情况1.项目实施的必要性、公益性；重点证明该项目是否是当地必须要干的急迫项目，通过分析区域内同领域同类型基础设施项目的分布、规模、饱和度、利用率等情况，综合判定本项目的必要性。
重点说明是否是公益性项目，是否涉及产业项目。
2.项目建设投资合规性与项目成熟度；（此处简要描述）3.项目资金来源和到位可行性；（此处简要描述）4.项目收入、成本、收益预测合理性；（此处简要描述）5.绩效目标合理性；（此处简要描述）6.其他需要纳入事前绩效评估的事项。
重点描述事前绩效评估工作开展情况及绩效评估结论。
（四）项目所在区域情况区域人口情况、经济情况、区域规划和土地利用概况（涉及棚户区改造项目的着重说明），不超过300字。
二、项目投资规模、计划及资金方案（一）项目建设投资方案1．投资方案的编制依据及原则。
2．项目总投资。