《最高人民法院最高人民检察院公安部办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》导读

《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》导读

（一）制定背景

随着社会经济的快速发展以及市场经济体制改革的不断深化，以资金为导向的经济活动日益活跃，民间资本的庞大性也日益凸显。不少民间资本拥有者并不希望以银行存款等方式管理自己的闲置资金，而试图通过其他方式予以投资，以获取更高利润。由此，各种高利润回报资金管理方式应运而生，并为非法集资犯罪的产生提供了温床。

为了有力打击非法集资犯罪行为，我国先后出台了几个司法解释，其中，2011年1月4日起施行的《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），以列举的方式进一步细化了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的司法认定及刑事立案标准，并归纳了“非法集资”的四个重要特征：非法性、公开性、利诱性、社会性。然而，从司法实践来看，非法集资犯罪手段在不断翻新，而一些涉嫌非法集资案件的判罚也引发争议或质疑。为了进一步明确“非法集资”四个特征尤其是“公开性”与“社会性”，解决非法集资案处理过程中存在的相关实务问题，也为了有效打击非法集资犯罪行为，2014年3月25日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》是对原司法解释进一步予以细化，在犯罪认定上呈现了一定程度的扩张，体现了从严打击非法集资活动的趋势。

（二）主要内容

1. 关于行政认定的问题

《意见》第一条规定，行政部门对于非法集资的性质认定，不是非法集资刑事案件进入刑事诉讼程序的必经程序。行政部门未对非法集资作出性质认定的，不影响非法集资刑事案件的侦查、起诉和审判。公安机关、人民检察院、人民法院应当依法认定案件事实的性质，对于案情复杂、性质认定疑难的案件，可参考有关部门的认定意见，根据案件事实和法律规定作出性质认定。

在以往的司法实践中，个别地区将行政部门出具的对于非法集资性质的认定意见作为前置条件和必经程序，既不符合有关法律的规定，也不符合办案实际需要。本条规定对此

问题予以明确。非法集资行为涉嫌非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪，应当由公安机关、检察院、法院根据刑法、刑事诉讼法的规定，对非法集资刑事案件依职权进行侦查、起诉和审判。行政部门的认定意见仅可以作为公安机关、检察院、法院进行性质认定时的参考。

2.关于“向社会公开宣传”的认定问题

《意见》第二条指出，《解释》第一条第一款第二项中的“向社会公开宣传”，包括以各种途径向社会公众传播吸收资金的信息，以及明知吸收资金的信息向社会公众扩散而予以放任等情形。

根据2011年1月4日起施行的《解释》规定第一条第一款，成立非法集资需要同时具备非法性、公开性、利诱性、社会性等四个特征。其中“公开性”特征即第二项规定的“通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传”。根据该《解释》，“向社会公开宣传”的途径包括“媒体、推介会、传单、手机短信等途径”。然而，媒体、推介会、传单、手机短信仅是几种公开宣传的典型途径而已，实践中常见的还有互联网、标语、横幅、宣传册、宣传画、讲座、论坛、研讨会等宣传方式，只要行为人通过这些途径主动向社会公众传播吸收资金的信息，即属于“向社会公开宣传”。因此，《意见》强调“向社会公开宣传”包括“各种途径”。该规定尤为针对互联网，即互联网不再是法律规制的空白地带或灰色地带，通过互联网非法集资同样要受到刑事追究。此外，《意见》考虑到实践中大量存在的口口相传、以人传人的宣传方式，由于这种方式承诺内容具体明确、信息来源熟悉可靠、传播方式比较隐蔽，反而极易在社会公众中大范围地快速传播。如果行为人明知吸收资金的信息向社会公众扩散，未设法加以阻止，而是放任甚至积极推动信息传播，这在实际效果上与主动向社会公众传播吸收资金的信息并无差异。因此，《意见》将“明知吸收资金的信息向社会公众扩散而予以放任等情形”也认定为“向社会公开宣传”。简而言之，“向社会公开宣传”，不仅包括直接传播信息，也包括放任信息扩散。

3. 关于“社会公众”的认定问题

《意见》第三条规定，以下两种情形应当认定为向社会公众吸收资金：（一）在向亲友或者单位内部人员吸收资金的过程中，明知亲友或者单位内部人员向不特定对象吸收资金而予以放任的；（二）以吸收资金为目的，将社会人员吸收为单位内部人员，并向其吸收资金的。

根据《解释》第一条第一款第四项规定，非法集资的“社会性”特征是指“向社会公众即社会不特定对象吸收资金”，这是非法集资有别于民间借贷的重要特征，也体现了对广大公众投资者利益的特殊保护。“社会性”特征包含两个层面：一是指向对象的广泛性，即非法集资对象的众多性；二是指向对象的不特定性，即非法集资的对象为不特定多数人。因此，该《解释》第一条第二款特别规定：“未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款。”然而，为了规避法律和司法解释规定的情况，司法实践中出现了非法集资手段翻新的现象，其中主要有两种表现：一种是行为人最初虽然只是针对亲友或单位内部人员等特定对象吸收资金，但随后吸收资金的渠道不断发生扩散、辐射，行为人的亲友或者单位内部人员又开始向他们的亲戚、朋友、熟人等吸收资金。如果行为人明知这一情况而予以放任，其行为性质就发生了变化，吸收资金的对象也就从特定对象向社会不特定对象转化了。另一种是有的单位以吸收资金为目的，先将社会人员聘为单位员工，之后再向其吸收资金，或者通过公开招聘，在聘用同时向应聘人员筹集资金，集资参与人参与集资的同时即成为单位的员工。这种非法集资手段虽然具有一定的隐蔽性，但并未改变向社会不特定对象吸收资金的本质。对于这些情形，《意见》明确认定为“向社会公众吸收资金”。

4. 关于共同犯罪的处理问题

《意见》第四条规定，为他人向社会公众非法吸收资金提供帮助，从中收取代理费、好处费、返点费、佣金、提成等费用，构成非法集资共同犯罪的，应当依法追究刑事责任。能够及时退缴上述费用的，可依法从轻处罚；其中情节轻微的，可以免除处罚；情节显着轻微、危害不大的，不作为犯罪处理。

该条对非法集资刑事案件中共同犯罪的处理问题作出规定。其主要考虑是：近年来的非法集资案件中，一些单位和个人受利益驱动帮助非法集资犯罪行为人非法吸收资金，从中收取代理费、好处费、返点费、佣金、提成等费用。这些单位和个人的行为既为非法集资推波助澜，又占有大量非法集资款，干扰案件正常处理，具有较大的社会危害性，有必要予以刑事打击，对其违法所得予以追缴。依照本条规定，对经查证与集资犯罪行为人构成共同犯罪的，应当依法追究刑事责任。同时，考虑到他们在非法集资共同犯罪中一般处于从属地位，主观恶性相对较小，因此，本条依照刑罚个别化原理规定，能够及时退缴上述费用的，可依法从轻处罚；其中情节轻微的，可以免除处罚。至于那些情节显着轻微、危害不大的，不作为犯罪处理。

5. 关于涉案财物的追缴和处置问题

《意见》第五条一至四款对非法集资刑事案件中涉案财物的追缴和处置问题进行了明确规定。

第一款明确了涉案财物的追缴范围。向社会公众非法吸收的资金属于违法所得。以吸收的资金向集资参与人支付的利息、分红等回报，以及向帮助吸收资金人员支付的代理费、好处费、返点费、佣金、提成等费用，应当依法追缴。集资参与人本金尚未归还的，所支付的回报可予折抵本金。第二款明确了将非法吸收的资金及其转换财物用于清偿债务或者转让给他人的追缴范围，具体包括五种情形:一是他人明知是上述资金及财物而收取的；二是他人无偿取得上述资金及财物的；三是他人以明显低于市场的价格取得上述资金及财物的；四是他人取得上述资金及财物系源于非法债务或者违法犯罪活动的；五是其他依法应当追缴的情形。第三款明确查封、扣押、冻结的上述涉案财物，可以在诉讼终结前依照有关规定变卖、拍卖；所得价款由查封、扣押、冻结机关予以保管，待诉讼终结后一并处置。第四款明确查封、扣押、冻结的涉案财物，一般应在诉讼终结后返还集资参与人；涉案财物不足全部返还的，按照集资参与人的集资额比例返还。

6. 关于证据的收集问题

《意见》第六条规定，办理非法集资刑事案件中，确因客观条件的限制无法逐一收集集资参与人的言词证据的，可结合已收集的集资参与人的言词证据和依法收集并查证属实的书面合同、银行账户交易记录、会计凭证及会计账簿、资金收付凭证、审计报告、互联网电子数据等证据，综合认定非法集资对象人数和吸收资金数额等犯罪事实。

该条对非法集资刑事案件中证据的收集问题进行了明确规定。指出在非法集资对象人数或吸收资金数额的认定上，不要求一定得收集所有集资参与人的言词证据。对因客观条件限制无法逐一收集集资参与人言词证据的，也可结合书面合同、审计报告、互联网电子数据等予以认定。上述规定对非法集资罪的认定问题采取了综合认定的方法。