日本海洋环境保护现状及对我国的启示

日本海洋环境保护现状及对我国的启示周雅静（宁波城市职业技术学院，浙江宁波315000）

【摘要】开发海洋资源、发展海洋经济已成为沿海地区加快经济发展的主攻方向和战略举措，但也随之带来了海洋环境污染和生态失衡。虽然，在开发海洋的同时，我国也加大了海洋环境保护的力度，加强了海洋环境立法。但是，与发达国家相比，还存在着不小差距，本文通过对日本现行海洋环境保护立法和海洋综合管理、海洋行政执法等模式及经验的研究，对比发现我国海洋环境保护立法、执法及海洋综合管理体制机制方面存在的问题，并结合我国国情，对我国在海洋环境保护法律政策制定、行政管理体制建立、海上执法队伍设立、各部门之间协调、执法监督、公众参与等方面提出一些对策和建议。

【关键词】海洋环境；立法；海洋管理

【中图分类号】X321【文献标识码】A【文章编号】2095-2066（2017）35-0320-02

近年来,随着海洋经济的高速发展,我国的海洋环境问题也日益严重。虽然我国制定了一系列的海洋环境保护法律法规,已初步形成了具有中国特色的海洋环境保护法律体系。同时初步建立了一套海洋环境保护管理政策制度,在引导、规范我国海洋经济发展过程中发挥了一定的作用。但随着海洋强国建设及“一带一路”推进,海洋环境保护立法及管理方面也面临着一些新问题,现行的海洋环境保护法律体系和管理体制机制在一定程度上阻碍着我国海洋事业的发展,与日本等海洋大国相比仍有很大差距。通过对日本的海洋环境保护立法进行分析研究,发现有很多先进成熟的理念和经验值得我们学习和借鉴。

1日本现行的主要海洋环境保护法律1.1日本海洋环境保护立法背景及现状

日本是一个四面环海的岛国,其经济和社会的发展与海洋密切关联,二战后至20世纪70年代,日本将复兴经济摆在优先位置,经济飞速发展,成为世界经济大国,而付出的沉重代价是资源过度开发导致海洋环境严重污染、海洋生态失衡,反过来影响制约了日本经济的发展[1]94。为治理上述问题,日本先后出台了《濑户内海环境保护特别措施法》、《环境基本法》、《海洋污染防止法》、《公共水域水质保全法》、《工厂排污规制法》,《公害罪法》等一系列环保法律法规,为治理海洋环境问题打下了良好的法律基础。随着相关法令的制定、管理体制的完善,到20世纪70年代后期,日本海洋污染问题基本趋于解决,到20世纪80年代已得到有效控制[2]9。2007年4月,日本通过《海洋基本法》,确立了一系列日本今后在海洋事务中遵循的基本理念、基本政策和具体措施。

1.2日本现行的主要海洋环境保护法律法规

日本的主要法律有:《海洋基本法》——

—该法是统揽日本海洋发展的根本大法,是《联合国海洋法公约》在日本的国内化及海洋战略的确立。此法强化了日本海洋政策的六项基本理念,包括确保海洋开发利用和海洋环境保护的协调、确保海洋安全、充实海洋科学知识、促进海洋产业的健康发展、实施海洋综合管理、促进海洋事务的国际协调和担负国际海洋事务领导性职责等,以法律的形式对海洋经济发展的整体规划加以规范,并对国民进行增加海洋的理解教育[3]128。《环境基本法》——

—是日本环境法发展的一个里程碑,表达了政府对环境保护的政策方向及策略,包括基本计划、指导方针、年度报告等。该法明确了环境保护的基本理念,即倡导可持续发展、构建低环境负荷的“环境优先型社会”、强调预防原则、积极参与解决全球环境问题,阐明了中央政府、地方政府、企事业者及国民对环境保护中应尽的责任义务,明确了环境保护资金机制,强调国际环境合作。法律不仅严谨同时可操作性强[4]86。《濑户内海环境保护特别措施法》——

—针对二战后,排放到濑户内海的富含铜、铅、汞等重金属工业废水,致使污染日甚一日,赤潮泛滥,鱼虾绝迹,严重威胁健康而出台的一部法律。该法规定了从陆源方面控制和削减污染物的排放总量,特定设施设置的批准标准、特定设施的过渡措施、特定设施构造的变更与继承以及与《水质污染防治法》的使用关系等基本方针,该法不仅针对性极强,而且条文规定十分具体,可操作性很强,成功地将濑户内海从“濒死”的边缘挽救回来[5]140。1.3日本海洋环境保护立法的综合管理制度2001年以前,日本没有专门负责海洋事务管理的政府机构,2001年以后,日本政府将海洋有关的省厅经过重组合并后,海洋事务主要由内阁官房、国土交通省、文部科学省、农林水产省等8个行政部门承担。2007年7月,日本正式实施《海洋基本法》,明确“海洋管理与海洋资源、海洋环境、海上交通、海洋安全等诸多问题具有密切联系,有必要对海洋事务进行综合讨论研究,对海洋的开发利用、保护等实行统一管理。”成立以首相安倍晋三为本部长的海洋政策本部。该部由国土交通省、经济产业省等8个省厅的工作人员组成,具体负责策划、拟定、调查、审议、推进日本的中长期海洋政策和海洋基本计划,并协调与各省厅与海洋有关的行政事务。海洋政策总部的设立,一改原来分权式海洋管理模式为统筹管理格局,将此前分化到多个部门的海洋主管职能,统一至单一机构,依据《海洋基本法》的相关规定构建出了一个综合性的海洋管理体系。2我国海洋环境保护立法现状及存在的问题经过多年的努力,我国的海洋环境保护法律体系逐渐得到完善,有全国人大常委会制定的《海洋环境保护法》,国务院制定的一系列海洋环境保护行政法规,如《防止船舶污染海域管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》等,还有沿海地方一级人大和政府制订的法规规章,二者构成了我国海洋环境保护法律的框架体系。但是和日本等先进海洋大国的海洋环保工作相比,我国的海洋环保工作仍存在一些问题,主要有:

2.1海洋立法不够完善，某些环节立法空白

我国海洋立法不够完善,法律法规普遍缺少具体的执行标准和配套的实施细则,某些环节存在着立法空白现象。《海洋环境保护法》是目前保护和改善我国海洋环境,防治污染损

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害的重要法律,然而,由于缺少像海洋生态健康标准、生物多样性评价标准等具体的执行标准、配套的实施办法和细则,以至于在实施中存在一些问题和漏洞,导致法律的可操作性不强,这些重要标准的缺失直接影响到如何衡量海洋污染严重程度,并导致责任承担及损害赔偿程序的不公。综合性的《海岸带管理法》至今尚未出台,导致在海岸带使用上,部门行业之间、用海者之间、中央地方之间存在严重矛盾,纠纷不断,严重影响了海岸带的合理开发利用。

2.2海洋环境执法力量分散，执法不严

我国的海洋环境保护权属是按照区域和行业管理的原则进行划分的,参与我国海洋环境污染治理部门包括环保、海洋、海事、渔政、军队等,而各执法部门之间的职责有的互相交叉,彼此之间也缺乏联系沟通,往往会各自为政,分散执法,难免出现为了维护本部门的利益,而互相扯皮、推诿现象,以至于法律法规得不到有效地贯彻实施,导致执法能力不强,效率低下,损害了法律的权威性,更影响了海洋污染治理的效果。

2.3我国民众的海洋环境保护意识不强

自古以来,我国一直“重陆轻海”,海洋意识淡薄。同时,长期以来,广大的青少年教育中缺少海洋环境保护体验学习,海洋环保宣传力度不足,公众的海洋环保意识不强,陆源排污、生活垃圾填海、养殖用药的不合理处置问题等等还普遍存在,公众的海洋环保意识不强,也使海洋污染加重。

3日本的海洋环境保护立法对我国的启示3.1建立完善的海洋环境保护立法体系

要以国际视角完善我国海洋环境立法,立足于《联合国海洋法公约》,保护和实现我国海洋环境与广大沿海群众的根本利益,加快以《海洋环境保护法》为主体的法律法规的完善。针对目前某些环节存在的立法空白进行适当的补充和修改,对与我国海洋环境保护有关的环节和问题进行全面规范,尤其是对我国行使海洋环境监督管理权部门的权责以及行政相对人污染海洋环境的责任作出明确规定,运用必要的立法手段解决我国海洋环境保护工作存在的突出矛盾和问题,从根本上改变我国海洋环境保护立法文件不健全的不利现状。比如,对海洋资源的开采在法律法规中应有相关的具体规定,以保障海洋资源的开发利用得以有序进行;在制定《海洋资源开发利用保护法》的前提下,再出台配套的法律法规,如《海洋生物资源保护法》、《资源保护费用管理办法》等,使我国在海洋资源保护领域建立一个完整系统的法律体系。针对特定海域(比如渤海)可以制定一部环境保护法,然后对特定海域的地方政府的职责和权限进行明确的规定,并设置专门的委员会等机构负责协调各部门间的合作等等。在实施和完善国家海洋环境保护法律的同时,要注重发挥地方的主动性和创造性,重视海洋区域性法规的制定。最终建设一套完整、系统的海洋环境立法体系,从源头上真正做到依法治海、依法护海,保障我国海洋经济可持续发展战略的实施。

3.2建立统一的行政管理体制和综合执法体系

我国在海洋管理中采用的是统一和分别管辖相结合的管理体制,各机构之间因为利益或其他因素,配合很困难,很难形成综合有效的管理能力,导致许多环境污染事故不能快速有效地解决,也势必会影响我国海洋经济的发展。通过对日本相关海洋管理制度的考察,我们可以得出这样一个结论:我国必须要建立统一的行政管理体制和相对集中的海洋综合管理机构及协调机制,尽快构建海洋、海事、环保和渔业等多个执

法部门共同合作的执法机制与长效合作机制[6]1。进一步完善

海洋执法体系,应形成保护海洋生态环境的海陆联动、部门协

作的联合机制,共同开展我国海洋环境污染的防控工作、海洋

环境保护的联合执法工作与海洋生态的修复工作;共同建立

海洋环境突发事件的应急管理机制;共同建立海洋环境保护

数据与技术的交流机制,实现海洋环境监管信息的共享,以此

及时协调和解决海洋环境执法工作中的重大问题,有效克服

目前分散执法的诸多弊端。

3.3加强国民的海洋教育，建立社会公众参与制度

日本《海洋基本法》中明确指出,要增进国民对海洋的理解。在日本《环境基本法》中有关于公众参与原则的规定[7]9。但

是,目前在我国的海洋环境立法中还没有公众参与制度的相

关规定,环境保护的参与权只给了相关的行政部门,而把公民

排除在的海洋环境决策过程之外。要想真正发挥社会公众参

与的作用就必须保障社会公众切实参与到立法、执法和环境

管理活动中[8]265。因此在以后的立法或法律修订中,应借鉴日

本《海洋基本法》、《环境基本法》中关于在中小学及高等教育

中加强海洋教育,公众参与原则的规定,提高国民海洋意识,

明确赋予公民有海洋环境管理参与权,让公众热爱海洋,保护

海洋,进一步拓宽公众参与海洋环境保护的途径,将听证会、

论证会、座谈会等民众参与监督程序引入到我国海洋环境保

护的立法规范中来,并为公民参与权的实现提供各种保障。3.4推进海洋环境保护方面的国际合作

发展海洋经济,促进“一带一路”建设,把我国建设成海洋

强国,应像日本《海洋基本法》中规定的一样,加强与世界其他

国家的合作,积极加入国际性海洋环境保护公约和相关组织,

加强彼此间在海洋环境监测、海洋资源及海岸带开发、海洋溢

油预警、海洋综合执法等方面的交流,学习他们对海洋环境保

护方面的人才培养模式,以促进我国海洋教育的发展,使我国

在承担起海洋大国责任的同时,也能够寻求到与其他国家在

海洋环境保护方面存在的普遍共识,推动国际性的海洋环境

法律的制定,从而提高我国在世界海洋大国之林中的地位,增

强我国在海洋事务上的影响力,为更好地维护我国的海洋权益、保护我国的蓝色国土提供一个和谐、互助的国际环境[9]46。

参考文献

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收稿日期：2017-9-16

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