略论新公共管理视角下我国的改革

（二）政府与官僚制 既然“政府只不过是主权者的一个执行人
而已”［4］（P361），那么，自人类社会产生以来，除原 始社会外，其他所有的社会都曾有不同设计的 政府结构，亚里士多德就将政府的类型分为君 主制、暴君 制、贵 族 制、寡 头 制、共 和 制 和 民 主 制。而决定政府机构的工作效率的因素应该是 它内部的结构、规则和制度。现代官僚制理论 的开创者和集大成者马克斯·韦伯，其理论成为 当今世界各国绝大多数政府机构所采用的运行 模 式（ 而 实 质 上，官 僚 制 在 古 代 中 国 以 及 西 方 16 世纪就已经存在，只不过韦伯对官僚制作了 系统的研究和重新设计）。而自 20 世纪 70 年 代以来，西方所兴起的一场以市场化为基本取
事实上，各国的具体情况不同，原因也有差 别。但学者们普遍认为，归根到底政府改革运 动是政府职 能 扩 张 规 模 膨 胀 的 结 果。 在 亚 当· 斯密的自由主义经济学说遭受到残酷的现实的 打击———一个又一个的经济危机及其带来的经 济社会灾难性的后果———之后，政府仅充当“守 夜人”的角色遭受普遍质疑。取而代之的是凯 恩斯的政府对市场经济进行宏观调控经济干预 主义。而后，政府对经济的干预一发不可收拾，
在韦伯看来，这一较为理想的组织形态不 仅体现了三权分立，更为重要的是通过这种高 度的政治分工，能够大大提高政府的工作效率。 由于韦伯的官僚制理论被大多数西方民主国家 采用的时间恰好是资本主义工业化程度较为完 善的时代，这与当时工厂、车间的管理模式不谋 而合（或许当时生产管理中的严格分工、严密的 规制、标准化操作程序给予韦伯以启发），于是， 人们通常将官僚制与资本主义工业时代联系在 一起。从这个意义上讲，官僚制曾经起到一定 的历史作用。
3. 解除规制 官僚制下的大量规章制度也 成为新公共管理抨击的目标，原因是大量的规 制不仅扼杀了公务员处理事务时的任何创新， 而且 繁 琐 的 章 程 是 制 约 政 府 绩 效 的“罪 魁 祸 首”。因而，解除规制或放松规制就成为必然。 实践中，在这方面具有代表性的便是美国在 20 世纪 90 年代发起的“重塑政府”的运动。在运 动中，美国各级政府发起了以放松规则为取向 的政府管理改革。其中，1993 年的“戈尔报告” 就指出“美国政府的绩效不佳，问题不在于政府 职员的懒惰与无能，而在于繁文缛节和规制是 如此令人窒息，以至于扼杀了哪怕一丁点创造 性”。
（三）对官僚制的批判与“新公共管理”运动 的兴起
新公共管理运动的口号“摒弃官僚制”，说 明官僚制这种行政运行模式确实存在诸多弊 端，或者说这种模式与现时代的社会不再那么 适应了。
就新公共管理运动的倡导者看来，传统的 韦伯政府行政模式业已过时，必须对其进行革 新。主要批判有：第一，官僚制的本意是排除政 治上的立场和争斗，这种争斗只应到立法机关 为止，一旦妥协成功，剩下的事情便是执行，而 非民选的官员们应该能够保持中立———就像一 架机器一样，完成本职工作。但是，现代西方国 家的政治、行政“二分法”在二战后随着行政机 关在制定和实施过程中的地位和作用越来越突 出，进入了所谓的“以行政为中心”的新时代后， 受到极 大 冲 击，无 疑 已 失 去 了 原 来 的 意 义；第
如果承认官僚制曾经的作用，那么追寻西 方新公共管理运动兴起的原因就不应该局限于 官僚制。那么，时代环境的变化就成为我们探 寻的焦点：如果说官僚制是“烟囱工业时代”的 产物，那么，新公共管理则是高度市场化的信息 时代的产物。20 世纪后半期，人类社会逐渐进 入后工业社会和信息时代，由于技术进步与经 济发展，经济全球化的进程明显加快，国际竞争 其剧烈程度空前。经济全球一体化给各国都带 来了挑战和压力，作为经济社会里的政府无疑 是推动经济发展，增强竞争力的核心，僵化、封 闭而无活力的官僚制运作模式是无法应对这种 环境的。 这 从 而 客 观 上 推 动 了 各 国 的 行 政 改 革。另外，一些学者还认为，在经济全球一体化 中扮演着重要角色的一些国际性的经济、贸易 组织，其管理运作模式也无疑成为各国竞相效 仿，并使本国的政府部门与之相匹配，这样才能 跟上潮流。［8］（P8）
第 26 卷 第 11 期 2005 年 11 月
哈尔滨学院学报 JOURNAL OF HARBIN UNIVERSITY
［文章编号］1004—585（6 2005）11—0070—05
Vol. 26 No. 11 Nov. 2005
略论新公共管理视角下我国政府的改革
岑乾明
（吉首大学 公共事业管理系，湖南 吉首 416000）
［文献标识码］A
一、新公共管理与政府改革
（一）政府的本质———治理与服务 “政府是‘国家行政机关’———政府的具体 组织形式和名称，各国有所不同。”［1］（P1773）这一 解释说明了政府与国家的关系：政府是国家进 行统治 的 组 织 机 构，拥 有 对 民 众 的 治 理 权 力。 正是政府与国家的关系如此紧密，才使得人们 经常将两者混淆。实质上，没有政府，就没有国 家，然而，政府始终只是国家名义下的“管家”。 弗洛姆认为，人由于害怕孤立于社会和独立承 担责任，因而组成大型团体（不论是国家的，宗 教的或是意识形态的）来逃避这种紧张并要求 个人自由和自治。［2］这一解释与亚里士多德的 “人是天生的政治动物”观点不谋而合。而洛克 的解释 更 具 理 性，也 更 符 合 现 代 政 府 的 本 义： “人们之所以联合成国家，接受政府的统治，其 重要 的 和 主 要 的 目 的 是 保 护 他 们 的 财 产。”［3］（P280）而同 样，卢 梭 在 其《 社 会 契 约 论 》里 认为：“ 政 府 是 建 于 臣 民 与 主 权 者 之 间 的 中 间 体，其作用在于使臣民与主权者两者之间相互 适应，职责是执行法律，维持社会自由和政治自
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哈尔滨学院学报
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一方面，确实对于有效遏制经济危机起到很大 的作用；另一方面，政府的职能部门随之也急剧 膨胀。职能的膨胀，导致了财政危机，而财政危 机又带来管理危机和信任危机。“政府规模过 于庞大导致管理中的失调、失控、官僚主义和效 率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的 信任危机。”这些“政府面临的困境无疑是当代 行政改革的内在动力”［9］（P179）。
较为严重。公开的招投标可以有效遏制这种情 况，这就是公开的“政府采购”制度。
2 . 加强灵活性，适应市场环境的变化 机 构臃肿、僵化，缺乏灵活性，这是各国目前实行 官僚制的一个主要问题。在环境复杂、变化加 快的今日，这又是影响行政部门效率低下的一 个主要原因。因此，“小型化与分权”成为新公 共管理给传统的行政模式开出的一个新药方。 对原来的结构进行调整， “化大为小”，并充分授 权，以增强其独立性和创新性；有的人甚至主张 建立一些临时性机构，如工作小组、委员会，从 而使政府保持对社会和经济环境变化的快速反 应能力。
［摘 要］官僚制是现代许多国家所采用的模式，曾在工业时代高效运作，而在现代却因僵化、机构
臃肿、滋生腐败、效率低下等倍受批评。新公共管理运动是西方各国针对官僚制弊端进行的行政改革运
动，其将市场机制引入政府公共部门的管理，以革除官僚制的种种弊端，值得我国政府改革借鉴。
［关键词］新公共管理；政府；官僚制
［中图分类号］D630 . 1
由。”［4］（P362）这些解释都指出了现代国家政府的 一个本质特征：政府是基于国家统治的需要而 设立的组织机构，治理（提供保护———生命的、 财产的，解决纠纷等）是其天职，扮演类似裁判 员的角色。然而，只治理是不够的，要使“交付” 这一权力的“臣民”接受治理，还得“为所有公民 提 供 生 存、稳 定 以 及 经 济 的 和 社 会 的 福 利”［5］（P39），离开这些，治理的基础就没有了。
二、对新公共管理模式的再审视
（一）新公共管理的范式 新公共管理运动起源于英国，随之美国、澳
大利亚和新西兰也纷纷改革，之后这场声势浩 大的改革浪潮席卷了几乎所有的西方国家。虽 然各国都高举“政府重建”的旗号，但各国都是 根据本国实际，针对政府管理中的不足而制定 各自的改革方案，因此，不存在统一的新公共管 理的模式。但有一点是可以肯定的，这次“政府 重建”运动并不是以往行政改革的简单复制，而 是试图对传统的行政管理模式来一个全面的变 革，从而建构一个适合现代高度市场化、信息化 的社会背景的行政模式。而这其中，突出的特 征便是“市场化”管理风格———以至于有的批评 者认为它（新公共管理）实际上是“经济学帝国 主义向公共部门管理领域的扩张”［10］（P121）。归 纳起来它的“市场化”管理风格体现在以下几个 方面：
4 . 追求效率与质量 一直以来，效率低下 以及管理服务质量成为公众报怨的主要问题。 除了上述措施之外，一些国家还专门针对这些 问题将私人部门一些管理方法和技术引入公共 管理部门：如建立政府电子政务系统，使公众与 政府的信息交流更为便捷，也使政府操作流程 更透明，实现互动；实施专门为公众服务的集中 办公制度，即“单窗口服务”制；实施绩效评估， 确立像公司、企业般的绩效评估方法；为体现公 民权、保障公共服务质量，采用“顾客导向”，强 调公民（顾客）的愿望、要求和利益。这方面具 有代表性的是英国的“公民宪章”运动，实行公 共部门对公民服务的承诺制（在服务内容、服务 标准、服务程序和时限、违诺责任等方面），这实 际上一改以往以公共服务提供者为核心的状 况，增强了公共服务部门的责任心。
二，官僚制强调专业分工，追求效率，为此还专 门设置了严格的等级制明文的章程，形成一个 理性的体系。然而，正如前文所言，效率低下往 往成为官僚制的代名词。等级制、权职分工导 致上下级之间的权力与利益的冲突，造成相互 推诿；缺乏竞争的用人机制使得官员没有责任 心，对官不对民；第三，官僚制要求组织中的人 员按章办事，避开个人情感，也即“非人格化”， 而事实上往往并非如此，公共选择理论里面就 认为官员本身就是一个经济人，它会为了实现 利益的最大化而致使其行为难以保持中立，相 反，官僚制经常被认为是滋生腐败的温床——— “无论何时，只要有由官僚负责执行的规则，就 会有一种将其扭曲以有利于其朋友或恩人的诱 惑。”［7］另外，这种非人格化最终会扭曲人性，工 作积极性被压抑，创新被否定，效率就会受到影 响。