行政规范性文件制定的理论与实务研究
行政执法理论与实务
第一章行政执法的基本原理1.党的十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，并且明确第提出，要加强对行政是伐的监督，推进依法行政。
2.建设社会主义政治文明最根本的是要实现人民当家作主。
3.行政作为一种管理活动，不仅仅存在于国家或者政府事务中，而且存在于私人的宗祠或企业组织经营管理中。
4.行政就是管理整个国家事务活动的总称，是国家职权的全部。
5.法国思想家孟德斯鸠明确提出“三权分立”学说。
国家权力体系可以分为立法权、行政权和司法权。
6.美国的宪法和法兰西共和国的人权宣言，最早对“三权分立”做出了规定，标志着“三权分立”的学说已经成为资产阶级政治体制建设准则。
7.我国实行的是人民代表大会制的政权组织形式。
国家最高权力机关是全国人民代表大会，行使立法权。
国务院和地方各级人政府行使行政权。
审判机关和检察机关行使司法权。
8.我国的国家行政机关、审判机关和检察机关都是由人民代表大会产生，并对其负责，接受其监督。
9.行政作为国家事务管理的一种活动，已经从以往整个国家事务管理的概念，转变为除立法、司法以外的国家管理的现代行政的概念。
10.行政是国家权力机关的执行机关形式国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务活动的总称。
从这个界定来看，行政的外延是国家、政府的公共事务，其内涵是国家或政府对公共事务管理活动及过程。
11.行政的特点：执行性、政治性、权威性12.行政职能可以概括为政治、经济、文化教育、社会服务。
13.行政权的归属主体：行政权的所有者14.行政权的行使主体：根据国家体制和立法规定行使行政权的机关和组织。
15.《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。
人民行使国家权利的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
人民依照法律规定，通过各种途径和行使，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。
”可见，国家权利的归属主体是人民，而国家权利的行使主体则是国家机构。
领导讲话：在“完善规范性文件合法性审查机制”试点工作座谈会上的讲话
领导讲话：在“完善规范性文件合法性审查机制”试点工作座谈会上的讲话同志们：根据国务院法制办和省政府法制办关于“完善规范性文件合法性审查机制”试点工作部署，今年我们在全省选择一个设区市、两个省级机关和两个县级市作为试点单位开展试点工作。
刚才，试点单位介绍了情况、交流了经验，听后很受启发。
应该说，各单位对这次试点工作高度重视，推进比较扎实，取得成效也十分明显。
下面，我就试点工作基本情况及成效、目前规范性文件制定管理中遇到的问题以及下一步全面推动完善规范性文件合法性审查机制设想等讲几点意见：一、积极探索实践，试点工作取得阶段性成效“完善规范性文件合法性审查机制”是党的十八届三中全会作出的部署。
国务院法制办按照中央深改组的要求，部署开展试点工作。
省办借此契机，同步开展了省内试点工作。
各试点单位按照试点方案部署，利用10个月的时间，有计划有步骤地完成了相应的试点任务，呈现出四个方面的工作特点：一是高度重视、准备充分。
省办试点方案下发后，各试点单位都向政府或部门领导进行了汇报，相关领导对这项工作非常重视，省财政厅、省海洋渔业局专门召开局长办公会研究试点方案，XX市由市政府办公室出台试点意见，成立了以市政府主要领导为组长、成员涵盖各行政机关主要负责人的推进试点工作领导小组，XX市分管市长对试点工作进行了专门批示。
各单位认真研究相关文件规定，特别是对一些新精神新要求进行了系统梳理，并结合本地区本部门实际制定了细化的实施方案，有的还学习借鉴了外省的做法，这些扎实的准备工作为试点顺利推进奠定了良好的基础。
二是着眼问题、注重实效。
按照国务院法制办试点方案的部署，这次试点主要在“界定审查范围”、“明确审查标准”、“规范审查流程”、“创新审查方式”以及“强化审查力量”等五个方面探索出行之有效的机制。
各试点单位紧紧抓住试点要求，坚持问题导向，逐项破解难题，取得了事半功倍的效果。
XX市带着问题找答案，专门对所属县（市、区）政府和市直执法部门进行了调查摸底；XX市全面检视以往工作，主动对照试点方案查漏补缺；其他试点单位也都列出问题清单，高效有序地推进了各项工作落实。
杨国民：规范性文件制定工作中存在的问题与对策
杨国民：规范性文件制定工作中存在的问题与对策规范性文件，又称“红头文件”，是各级行政机关指导人们社会活动的行为规范。
制定规范性文件已成为各级政府和部门管理经济、社会事务的主要手段之一。
但是，在规范性文件制定工作中还存在一些问题。
这些问题的存在，一定程度上“蚕食”行政机关应有的公信力，阻碍了依法行政工作的进程。
本文试图通过分析，提一些肤浅的看法。
一规范性文件在制定中暴露出一些问题和不足，突出表现为：(一) 认识上的差异性。
规范性文件的制定受人治思想影响很大，缺乏对公众负责的精神。
但是一些行政机关特别是行政机关负责人人治思想大于法治思想，常常置法律法规于不顾，惯于用红头文件行使行政管理权。
曾有“黑头（法律、法规、规章）不如红头（红头文件），红头不如笔头（领导批条），笔头不如口头（领导口头交办事情）”的说法。
其深层次的原因是，制定文件的出发点不是处于对公民、法人和其他组织负责的态度，行政相对人参与很少或者干脆没有参与，导致很多文件脱离了社会生活的实际需要。
（二）内容上的随意性。
主要表现在：一是内容笼统空泛，缺乏可操作性；号召性的东西多，解决实际问题的东西少；无关紧要的问题不惜笔墨、详尽阐述，敏感问题则避实就虚、回避矛盾。
二是照抄照转，缺少特色。
有的行政机关大段地抄录法律法规和上级部门的规范性文件，有的则将外地的规范性文件原封不动地“拿”过来，没有细化法律法规和规章，没有结合实际，缺乏地方特色。
三是随意扩大部门的权限，大搞“纵向越权”、“横向越权”，甚至一些政府机关将“红头文件”作为“政府权力部门化、部门权力利益化”的“通行证”，擅自设定和扩大行政职权范围，其代价是践踏了公平与公正原则，造成政出多门、相互矛盾、文件“打架”等现象。
（三）程序上的混乱性。
由于没有完整和统一的规定，规范性文件制定工作陷入了无章可循的境地。
虽然有一些行政机关制定了本单位的公文处理办法或者内部操作规范，但是由于起草人员的程序意识淡薄，没有遵循这些内部操作规范，在实际工作中，制定规范性文件的程序陷入混乱状态。
行政决策理论与实践
行政决策理论与实践行政决策是指公共行政机关在处理政务事务过程中，对问题进行分析、制定决策方案以及选择执行措施的过程。
行政决策的质量直接关系到公共行政效能和社会发展稳定。
行政决策理论与实践的研究，旨在提高行政决策的科学性和规范性，以提升行政工作的质量和效率。
本文将介绍行政决策的基本概念、主要理论模型以及实践应用。
一、行政决策的基本概念行政决策是公共行政主体针对特定问题所进行的思考、分析和选择过程。
行政决策通常包含问题识别、信息收集、方案选择、执行和评估等阶段。
行政决策的基本特征是复杂性、风险性和不确定性。
复杂性体现在行政决策涉及到众多利益相关者和多方面的因素；风险性表现在行政决策的结果往往存在不确定性和风险；不确定性则是行政决策过程中缺乏完全可靠的信息和数据。
二、行政决策的理论模型1. 理性决策模型理性决策模型是传统的行政决策模型，主张决策应基于全面的信息和科学的分析。
理性决策模型的核心观点是决策者应在明确目标的基础上，全面收集和分析相关信息，进行评估和选择最佳方案。
然而，理性决策模型受限于信息不对称和有限的认识能力，实践中常常难以实现纯粹的理性决策。
2. 增量决策模型增量决策模型认为行政决策是一个渐进的过程，通过逐步改进和调整来实现决策目标。
增量决策模型主张注重实际情况的变化和对利益相关者的反馈，从中选取能够改善问题所在的局部方案。
与理性决策模型相比，增量决策模型更具实践性和适应性。
3. 混合决策模型混合决策模型是将理性决策和增量决策相结合的决策模型。
它认为行政决策既要考虑全面信息和科学分析，也要注重实际情况的变化和局部方案的改进。
混合决策模型通过科学评估和灵活调整相结合，以达到较好的行政决策效果。
三、行政决策的实践应用行政决策理论的研究意义在于指导实践，提升行政决策的科学性和规范性。
在实践中，行政决策需要遵循以下几个原则：1. 决策目标明确：行政决策应明确具体的目标，并围绕目标展开分析和选择。
规范性文件制定工作应当注意的问题
规范性文件制定工作应当注意的问题为了进一步建立健全规范性文件监督管理制度，提高政府部门规范性文件质量，现就规范性文件制定工作中应该注意的几点问题与大家解读一下。
一、规范性文件的概念。
规范性文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。
行政机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不属于规范性文件。
二、规范性文件的判断标准。
规范性文化具有以下特点：1．抽象性：是指文件所规范的行为不针对特定的公民、法人或者其他组织，不是一次性适用，而是在有效期内可以反复适用。
2．强制性：是指文件具有强制执行的法律效果，对行政管理相对人具有法定约束力。
3．外部性：具有对外的效力，即文件是针对行政管理相对人所制定的，能够影响到行政管理相对人的权益，而不是针对本机关内部机构、人员制定的工作制度、管理办法。
三、规范性文件制定要求及制定程序。
1．制定规范性文件，不得创设行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费，不得违法限制剥夺公民、法人或者其他组织的权利，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务，不得规定属于国家秘密的事项。
2．起草科室起草的规范性文件涉及重大行政决策的，应当组织有关专家或者研究咨询机构对拟规定的制度、管理措施进行必要性、可行性、科学性论证。
涉及公众重大利益、公众有重大分歧可能影响社会稳定，或者法律、法规、规章规定应当听证的规范性文件，必须举行听证会听证。
3．起草科室报送规范性文件送审稿，须将送审稿及起草说明、依据等材料径送局办公室，局办公室应当对材料的齐备性、规范性和制定该规范性文件的必要性进行审查，材料齐备、规范且确有必要制定该规范性文件的，移送局政策法规科进行合法性审查，并移送监察室进行廉洁性审查。
4．规范性文件送审稿经合法性、廉洁性审查通过，由局办公室提请局长办公会议集体审议决定；审议通过的，由主要负责人签署后编好文号，由政策法规科报请本级人民政府法制办统一登记、统一编号、统一公布；同时报市人大常委会备案。
公共政策制定的理论与实践研究
公共政策制定的理论与实践研究公共政策制定是影响社会经济发展和民生福祉的关键性过程，公共政策制定的有效性和公正性对社会和国家的发展至关重要。
公共政策制定的理论和实践研究，深度剖析了制定公共政策的原理、过程、方法、策略和评价标准，通过理论和实践研究，为公共政策制定和实施提供了指导。
一、公共政策制定的理论研究公共政策制定的理论研究主要在阐述公共政策制定的基本原则和过程中，通过各种公共策略，实现政策制定的目标和效果。
也就是说，理论研究主要是呈现公共政策制定的实践中的规律、原则、方法和策略等方面的问题。
公共政策制定的规律和原则是基础，政策制定的目标和效果是核心。
公共政策制定要根据国家、地区和社会利益，针对性确定政策方向，并深入分析各种政策影响因素，制定实施过程的规定，有效地建立公共政策制定的激励系统，从而确保公共政策制定的可行性和有效性。
在公共政策制定的过程中，必须充分考虑影响公共政策制定的各种因素，如经济金融、社会民生、环境等因素。
针对公共政策制定过程的复杂性，必须充分应用现代科技手段，以保证公共政策制定的精准性和效果的可预测性。
在公共政策制定的过程中，必须充分考虑政策执行力的问题。
政策的执行力是成功实施公共政策的重要因素之一。
要充分发挥政府部门的作用，建立政府和社会的互动机制，鼓励社会各界积极参与公共政策的制定和实施，以实现公共政策的可持续发展。
二、公共政策制定的实践研究公共政策制定不是封闭的理论研究。
理论要与实践相结合，在实践中完善和验证理论，不断提高公共政策制定的实际成效。
公共政策制定的实践研究，是以实际应用为基础，结合现代科技手段进行数据分析和评价，对公共政策形成和实施过程中的问题进行深度研究，提出改进建议和处理措施。
公共政策制定的实践研究，是通过对公共政策制定的各种问题的分析和研究，为政策制定提供有效参考。
在实践中，公共政策制定需要根据实际情况，灵活和创新地制定政策。
在制定公共政策时，政策制定者必须要考虑到环境、经济金融、社会等各种影响公共政策制定的诸多因素，以达到科学与民主、公平与效率的统一。
“规范性文件”的法律界定及其效力研究
“规范性文件”的法律界定及其效力研究摘要：尽管规范性文件在我国不属于法律范畴之内，但其在行政管理领域、行政诉讼领域均具有一定的法定效力。
基于此，规范性文件在制定和实施过程中必须要保证其始终处于法律规定的范围内，而不能凌驾于法律之上。
本文以“规范性文件”在广义上和狭义上的法律界定为出发点，集中探讨了其在行政性、规范性、广泛性和等级性方面的特征。
并延伸分析了其法律效力，希望可以为相关人士更好的了解规范性文件提供帮助。
关键词：规范性文件；法律界定；法律效力引言：规范性文件在行政管理活动中发挥着重要作用，其能够推动着行政管理活动稳定、高效的实施。
同时，行政机关所制定的?范性文件，将作为行政管理活动的常用手段和方法予以运用。
但是当前很多政府机关，在规范性文件的制定和实施上出现了不少问题。
特别是滥用其中的行政权力导致违法、扰民、侵权等问题不断发生，如何对规范性文件的制定和实施过程进行监督，已经成为了近年来受到社会所广泛关注的热点话题。
一、“规范性文件”的法律界定在法律层面上来说，规范性文件的适用范围通常被界定为广义和狭义两个方面：1）广义性界定，从广义上来说，规范性文件是指：政府机构为了执行有关的法律、法规、规章、政策而在法定权限内所制定的，除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施；2）狭义性界定，而从狭义上来说，规范性文件是指：没有行政立法权的行政机关为了执行法律、法规、规章、政策在法定权限内制定具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。
两者之间的区分主要，是在文件制定内容范围上存在差别，目前一般采用狭义性定义来对规范性文件的内容范围做法律界定[1]。
二、“规范性文件”的基本特征（一）行政性特征各级组织机关制定规范性文件的目的，主要是为国家法律法规在全社会中，得到普及并贯彻执行提供指定性保障。
因此其有着鲜明的行政性特征，主要表现在以下几个方面：1）内容的行政性，规范性文件从颁布一直到执行，其将会使行政事务管理及与其相关联的一些事项得到规范。
第四章行政规范性文件
第四章行政规范性文件1.行政规范性文件的涵义；我国现行《宪法》与《地方组织法》》》称其“行政措施、决定和命令”。
《行政诉讼法}))使用“具有普遍约束力的决定、命令”等，因此学界对行政规范性文件内涵的理解认识是不统一的,主要有最广义论、广义论、狭义论三种解释。
最广义论认为行政规范性文件是行政主体依法定职权和法定程序制定的具有普遍约束力的所有规范性文件的总称,包括行政法规、行政规章和其他行政规范性文件。
然而我国宪法和相关的法律将行政法规和行政规章从规范性文件中分离出来,赋予其独立的名称和高位阶的法律效力,明显区别于行政规范性文件,所以最广义上的解释与现行立法相冲突,并没有得到一致的认同。
广义论认为行政规范性文件是指法定行政主体为实施法律、法规、规章和执行政策,实施社会管理而依法制定的除行政立法外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。
行政法学界多数人支持这一解释,并正在逐步达成这种共识。
狭义论则认为行政规范性文件是指没有行政法规和行政规章制定权的行政机关为实施法律、法规和规章而依法制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施。
这一理解并不太合理。
因为根据我国《宪法》的相关规定国务院和县级以上各级人民政府既具有行政法规、行政规章的制定权的还有行政规范性文件制定主体,所以,狭义论的理解并不正确。
综上所析,本文采用广义上的解释,行政规范性文件是指行政主体为执行法律、法规、规章及国家政策,按照法定的权限和法定程序制定、发布的除行政法规和行政规章以外的涉及不特定相对人权利和义务,并可反复适用的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。
是指没有行政法规和规章制定权的国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等政令。
根据行政规范性文件的发布主体，可以将其分为两类：其一，具有行政立法权的行政机关发布的行政规范性文件；其二，不享有行政立法权的地方人民政府发布的行政规范性文件。
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行政规范性文件制定的理论与实务研究●对近年来本市制定规范性文件的总体评价：授权制定规范性文件的以规章为制定依据的多；制定机关依职权制定的多；规范性文件内容多涉及社会领域和城建领域；规范性文件的制定程序仍有瑕疵；规范性文件的报备情况总体良好，但仍存在一些问题●本市规范性文件制定中存在的主要问题：制定主体不适格；内容违法或存在明显不适当的情形；形式方面的问题●改进建议：进一步从思想观念上提高对规范性文件制定质量的认识；进一步完善规范性文件的制定工作；进一步完善规范性文件备案监督制度；规范地方性法规和规章对规范性文件制定的授权；建立对规范性文件制定情况和实施情况的评估机制；进一步提高规范性文件制定和备案监督工作人员的工作能力和素质行政规范性文件制定的理论与实务研究课题组组长：李平课题组成员：何泽岗栗春坤课题执笔人：何泽岗栗春坤行政机关为实施行政管理而制定的对相对人权利义务产生影响、可以反复适用并具有普遍约束力的文件(不包括行政法规和规章)，一般称之为行政规范性文件（以下简称为规范性文件）。
近年来，随着国内规范性文件备案监督制度的开展，对规范性文件的研究虽已起步，但与实务方面的需求相比，对规范性文件自身特质方面的理论研究还不够，本文试图从理论和实务上对这方面的相关法律问题进行归纳、整理，并从法理和实证角度进行分析，期望通过研究，加深对规范性文件制定方面相关法律问题的把握和理解，对实务工作提供一定帮助。
一、规范性文件概述（一）规范性文件的称谓和定义1、理论界和实务部门对规范性文件的不同称谓在规范性文件的称谓上,历来比较混杂。
学理上有时称为行政法规、规章以外的抽象行政行为，也有一些学者使用行政规定或行政规范来指代1[1]。
在不同版本的高等院校行政法学教材里,其表述也五花八门。
有的称“行政规范”2[2]，有的称“行政规则”3[3],还有的称“行政规范性文件”4[4]。
《中华人民共和国宪法》（1982年12月颁布，以下简称《宪法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月颁布，以下简称《组织法》）称为“行政措施”、“决定和命令”，《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月颁布，以下简称《行政诉讼法》）中称“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月颁布，以下简称《行政处罚法》）和《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月颁布，以下简称《行政许可法》）称为“法律、法规、规章以外的其他规范性文件”，《中华人民共和国行政复议法》（1999年4月颁布，以下简称《行政复议法》）称为“规定”，《规章制定程序条例》（2001年11月颁布）称为“依法不具有规章制定权的县级以上人民政府制定的具有普遍约束力的决定、命令”。
从以上法律规范的表述来看，大体上对规范性文件的称谓有3种表述，即决定和命令、规范性文件以及规定。
从时间上来看，这3种表述并不是随着时间推移而逐渐统一，而是相互交错，这反映出国内对规范性文件的研究或者规范还处于起步阶段，对最基本的称谓还没有统一的表述。
近年来，随着部分省市规范性文件备案监督工作的展开，各地基本认同规范性文件这一称谓，并在各制定的地方性法规或者政府规章中逐渐统一。
国务院于2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》也称为“规范性文件”。
本文也相应采用这一称谓。
2、理论界和实务部门对规范性文件的定义理论界在使用“行政规范性文件”这一概念时有广义和狭义之分。
广义的概念是指所有的行政机关依法制定的具有普遍约束力的规范性文件，包括行政法规和规章。
狭义的行政规范性文件是指行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施行政管理而制定的除行政法规和规章以外的可以反复适用的、具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等5[5]。
实践中各地在各自的地方性法规或者规章中对规范性文件也做了界定。
如，《上海市行政规范性文件制定和备案规定》将规范性文件定义为：除行政法规、规章外，行政机关依据职权制定的对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的文件。
又如，《辽宁省规章规范性文件备案办法》将规范性文件定义为：各级人民政府及其所属部门，依照法定权限和程序制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则、解释等社会管理的文件。
再如，《广州市行政规范性文件管理规定》将规范性文件定义为：政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定，依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人或其他组织的权利、义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。
规范性文件概念界定的不统一,使各地、各部门对其范围的把握标准也很难一致,这就直接影响到公文制发机关对文件性质的认定及公布内容的遴选,也就必然影响到文件制定过程中法定程序的履行和文件发布后的上报备案,以及政府法制机构的审查把关和监督管理。
3、我们的观点从文件体系的角度，凡是含有涉及公民、法人或者其他组织权利、义务内容的文件都属于广义上的规范性文件，包括行政类规范性文件和非行政类规范性文件。
行政类的规范性文件主要涉及行政管理工作，包括行政管理方面的法律、行政法规、部门规章、政府规章等行政类法律规范，行政类司法解释以及本文所要重点研究的行政规范性文件。
而非行政类规范性文件包括民法、刑法等非行政类法律规范，非行政类司法解释以及党的政策、军事机关文件等。
如下图：从内容上讲，广义的规范性文件属于一种规范，规范可分为行为规范和技术规范。
行为规范包括法律规范、本课题研究的行政规范性文件以及包括行业规范、村规民约在内的各类规章制度等。
技术规范主要包括标准化法所规范的工业产品标准、工程建设标准、环境保护标准、专业术语符号等标准规范。
在目前各地备案审查的实践中，技术标准是否也作为备案审查的内容，一直存在不同看法。
鉴于技术标准专业性强，法制机构对其具体标准审核有难度，目前，本市尚未将行政机关制定的技术标准纳入规范性文件的备案审查范围。
具体见下图：结合各地的定义，以及本市开展规范性文件备案审查工作的实践，我们认为行政规范性文件应当作如下定义：行政规范性文件是指行政主体为了有效实施行政管理，依据法定职权或者法律、法规、规章的授权而制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。
（二）规范性文件的法律特征根据规范性文件上述基本定义，可以发现规范性文件具有以下几个主要特征：1、行政性。
具体体现为：规范性文件的制定主体是行政主体，包括法定行政机关、授权的行政机关和授权管理公共事务的组织；调整的内容主要涉及行政管理事务及与行政管理相关的事务；制定目的是为了执行法律、法规、规章，实施行政管理职能。
2、适用于不特定对象。
规范性文件针对的相对人范围一般是行政管理范围内不特定的对象。
不特定对象是指规范性文件发布时并不明确针对某一个或者某一些具体行政相对人。
3、具有普遍约束力。
即在行政管理区域内对行政机关外部符合特定条件或者情形的相对人，均具有一定的强制性拘束。
4、反复适用性。
规范性文件属于抽象行政行为，也具有抽象行政行为具有反复适用性这一特征。
在规范性文件有效期内，对某一相对人而言，其适用规范性文件并不是一次性的，可以反复适用多次6[6]。
5、内容涉及公民、法人或者其他组织的权利、义务。
规范性文件产生于对于一定社会关系的规范性调整，具体表现为在法定范围内调整行政相对人的权利、义务，为不特定的相对人提供相对于法律、法规或者规章更加具备操作性的指引性行为准则7[7]。
（三）我国规范性文件制定的历史沿革1、规范性文件制定的起步阶段（1949-1965年）1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，这是新中国第一个宪法性文件。
共同纲领中有规定：在普选的全国人民代表大会召开前，政协全体会议执行全国人民代表大会的职权。
在政协闭会期间，中央人民政府委员会是最高政权机关。
1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，该法第七条有规定，“中央人民政府委员会，依据中国人民政治协商会议全体会议制定的共同纲领，行使下列的职权：一、制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行。
二、规定国家的施政方针。
三、废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令……”。
第十五条有如下规定，“政务院根据并为执行中国人民政治协商会议共同纲领、国家的法律、法令和中央人民政府委员会规定的施政方针，行使下列职权。
一、颁发决议和命令，并审查其执行。
二、废除或修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令……”。
由上可见，共同纲领规定了3类可以制定规范性文件的主体。
一是中央人民政府委员会，其既相当于现在的全国人大常委会，又是最高行政机关，其在政协闭会期间可以制定、解释法律、颁布法令。
二是政务院可以发布决议和命令。
由于政务院处于整个国家行政机关的领导地位，决定了这些决议和命令中有一部分是规范性文件。
三是各委、部、会、院、署、行和各级政府，也可以制定规范性文件8[8]。
据课题组统计，1949年至1954年中央人民政府委员会、政务院和政务院部分部委制定的文件约460余件9[9]。
1949年至1965年上海市政府及市政府办公厅制定的文件近500件。
总的来说，这一时期的各类文件内容具有初创性，反映特定历史时期的工作重点是以建立各项制度为主。
例如，建国初期的文件数量主要集中在土地改革、民主建政、税收、劳动这几方面的建章立制，通过发布大量的文件，在国家各个重要管理领域建立起各项制度，使社会秩序尽快运转起来。
10[10]另外，这一时期的文件法律效力等级边界模糊。
在国家层面，不区分是行政法规还是国务院规范性文件。
如政务院于1950年1月发布的《政务院关于处理老解放区市郊农业土地问题的指示》，其中有“没收地主土地、征收旧式富农出租的土地……归国家所有”的规定。
我们只能从名称和体例上勉强认为该份文件不同于同样是政务院发布的《城市郊区土地改革条例》，一是文种为指示，二是体例为段落式。
当时政务院甚至还发布了《人民法庭组织通则》，这与当时的特殊体制有关。
如该份文件规定，“县（市）人民法庭及其分庭直接受县（市）人民政府的领导，同时又是县（市）人民法院的组成部分之一。
”1954年我国正式颁布了第一部宪法。
该部宪法规定，国务院根据宪法、法律、法令，可以制定行政措施，发布决议和命令。
上述行政措施、决议和命令，一般认为不是行政立法，而是规范性文件。
2、规范性文件制定停顿阶段（1966-1976年）文革期间，法制遭到了严重破坏。