美国食品药品监督管理局监管历程的变化

美国食品药品监督管理局监管历程的变化

生信梓

1、美国食品药品监督管理局的起源

美国食品药品监督管理局（U.S. Food and Drug Administration，FDA）为直属美国健康及人类服务部管辖的联邦政府机构，其主要职能为负责对美国国内生产及进口的食品、膳食补充剂、药品、疫苗、生物医药制剂、血液制剂、医学设备、放射性设备、兽药和化妆品进行监督管理，同时也负责执行公共健康法案的第361号条款，包括公共卫生条件及州际旅行和运输的检查、对于诸多产品中可能存在的疾病的控制等等。

FDA的历史最早可以追溯到19世纪后半叶的美国农业部化学司，但直到1906年2月，美国作家厄普顿·辛克莱的作品《屠场》的面世才直接促成了FDA的诞生。辛克莱在书中写道：“工厂把发霉的火腿切碎填入香肠；工人们在肉腚上走来走去并随地吐痰；毒死的老鼠被掺进绞肉机……”这样的场景让美国总统罗斯福在白宫中吃早点时大叫一声，把没嚼完的食物吐了出来，又把盘子中剩下的一截香肠扔到了窗外。

这本书导致美国肉类食品的消费和出口急剧下降，更引发了人们对食品安全和卫生的强烈反应。用辛克莱的话说，“它真正击中了人们的胃”。在舆论的压力下，美国国会当年6月即通过了《纯净食品和药品法》和《肉类制品监督法》，美国由此进入了食品安全管理法制化的新时代。同时，国会批准建立了以化学家威利博士为首，共11名专家学者组成的班子，形成了FDA的雏形。《纯净食品和药品法》所授权的检查食品和药品“掺杂”行为和滥用标签行为的权责则被赋予了威利所在的农业部化学局。虽然此后该法案赋予化学局的职权曾被法院取消，但到1927年，化学局还是被重组为美国农业部下属的一个新机构：食品、药品和杀虫剂组织。1930年，这个名字被缩短为“食品药品监督管理局”，FDA由此正式定名。1980年起，FDA开始隶属于美国卫生和公共服务部。

2、FDA成立之前的食品药品监督管理

在1906年美国FDA的建立与运行之前，由于没有专门的法律制裁食品药品制假行为，于是美国的食品及药品的监管主要靠部分公众和专业人士的呼吁以及谴责。比如化学家韦利（Wiley），他留学德国后成为普度大学的化学教授，研究蔗糖和葡萄糖的化学。之后，他应当时美国农业部长的聘请，来到美国农业部任首席科学家。这个职位给了他充分发挥其热情和才能的机会，在韦利眼中，“食品化学对他来说是上帝为健康写下的神谕，食品和药品是大自然给人类的化学产品，意义近乎神圣。有谁胆敢亵渎和毁坏上帝和自然为人类的馈赠？”但是他没有权力制止食品和药品已经其他商品的造假，当时也没有法律可以制裁这种不道德的行为，当时的社会的主宰者是商业，是公司。人们以前所未有的自由和热情去创造产品和利润。在这种情况下，韦利作为正直的科学家，除了参加各种公众的和专业的活动，发表演讲，呼吁建立食品的质量标准，他的重要工作就是做了大量的实验室研究，甚至动员志愿者做化学防腐剂的毒性实验，完成了一系列报告，详细描述了食品造假的各种手段。他的报告震惊了公众和国会，国会还给韦利拨试验专款。在20多年的时间里，韦利在“有关食品药品安全讨论中起到了主席或主持人的作用”，推动国会为食品药品问题制定法规。由于以韦利为代表的公众和专业人士的斗争，加上舆论的强大压力，例如前文所列举的小说和一系列在杂志报纸上发表的文章，终于导致1906年的立法。因此，《纯净食品和药品法》又被称为“Wiley 法案”。此后，美国食品药品的监督管理的重担就正式的落在了FDA这个机构上面了。

3、FDA成立之初对食品药品监管的摸索

上文提到的《纯净食品和药品法》的颁布虽然标志着FDA的成立，但是这部法律的确很单薄，总共也就13条。该法主要监管产品标识，如果在药品的标签、包装上明确标示规格含量，质量标准。即使与《美国药典》或《国家处方集》确定的检验标准不符，也不被视为掺假。但法律没有规定药品的上市前审批。食品当时还没有类似标准，法律只是禁止添加任何危及健康的成份。这部法律执行过程中出现多次法庭斗争，法庭的解释明显与政府监管意图不符。例如最高法院于1911年判决该法律不适用于错误的疗效声明，使一些所谓的“专利药品”的虚假疗效声明逃脱了法律制裁，法律的弱点逐渐被显现出来。并且在1938年以前，当时美国法律许可新药未经临床实验便进入市场。

然而，1937年，一家公司生产的小儿口服液体制剂“磺胺酏剂”未做动物实验便投产并进入市场，结果导致107人死亡，成为上世纪影响最大的药害事件之一。该制药公司的首席化学家在事故发生后也自缢身亡。这位首席化学家是怎么来确定这个配方的呢？原来是逐一尝试了各种磺胺制剂，最后认为稍有甜味的二甘醇最合适。在被调查时表示，出厂前没有做安全试验，政府也没有规定药厂有义务做这类安全试验。悲剧就这样“没有违法地”发生了！“磺胺酏剂事件”最终促使美国国会1938年通过《食品、药品和化妆品法》。该法案要求所有新药上市前必须通过安全性审查以及禁止被FDA证明出于欺诈目的、在药品标签上做出虚假医疗声明的行为，大大增加了监管的权限，奠定了美国现代食品药品安全监管体制的基础，该法案至今仍是FDA监管权限的核心基础。因此，在FDA早期的监管当中由于法律的缺失还是有许多不够成熟的表现。

4、20世纪后半叶FDA的监管越来越成熟与完善

自从1928年英国人弗莱明发现了青霉素之后，青霉素的工业化生产的成功可以看作现代制药业的标志之一。并且在二次大战结束时，青霉素已经开始大量生产和临床使用。由于在二战期间拯救了不少人的性命，青霉素被称为二战期间的三大科技成果之一。青霉素的成功也鼓励更多制药公司的科学研究，上世纪的50年代到60年代，制药公司开始大规模寻找新药，特别是新抗生素的发现与应用，既促进了制药业的发展，也对人类健康做出了贡献。应当承认以研究开发为基础的一批制药公司的业绩，默克，施贵宝等著名制药公司也是在这个时期发展起来的。与此同时，新问题伴随看新药的问世又出现了！上市新药数量逐年猛增，而医生对新药的知识大都依靠制药公司提供的资料，医生用药选择受制于制药公司，结果是普遍误用滥用抗生素，包括对病毒性疾病患者开抗生素处方。制药业的高利润，引起了联邦贸易委员会对药品价格的听证，逐渐又转到药品的监管问题，如前两次制定药品法规时一样，揭露现实的报导又活跃起来，一家杂志发表关于药品的系列文章，第一篇就是关于抗生素的广告，广告里的医生姓名和电话都是假的；随后的文章又描述了抗生素过分促销和滥用，制药公司生产了和销售了几百种治疗感冒的抗生素药物，用青霉素治感冒这种荒谬做法多年来还在继续，这种情况使主张改革的议员和专业人士几年来一直主张加强监管，但当时的肯尼迪总统不支持，正在改革将要寿终正寝时。一个商品名为“反应仃”的安眠镇静药的惨剧又使这项新法案起死回生。

上世纪60年代初，全世界有一万多名婴儿因其母亲在妊娠期间服用治疗失眠的药物“反应仃”而造成畸形。但由于FDA工作人员对该药物的副作用存疑，因此该药物的上市申请迟迟没能得到批准，这使美国市场幸免遇难。国会议员引证此事件来获取增加对FDA监管权限法案的支持，并最终于1962年通过了《食品、药品和化妆品法》的修正案，要求新药上市申请必须包含对于药物有效性的“实质性论据”。这引起了FDA监管权限的巨大变革，并由此产生了它现今所采用的审批程序。1980年，FDA从卫生、教育和福利部的一个下属机构变成一个局，监管的独立性加强。但由于受到政治压力、消费者运动以及产业界（利益

集团）等各方面的影响，FDA开始兼顾消费者和生产商两方的利益，监管政策明显呈现出放松的趋势以激励新药的研发，提高新药审批的效率。

1983年颁布罕用药法案，大大促进了罕见病治疗药物的研发上市；1988年颁布《食品与药物管理局法》和1997年颁布《现代食品与药物法》，FDA逐渐放松了监管范围与力度，降低了医疗产品审查标准以加快新药上市。1992年颁布实施的“处方药申请消费用法”是FDA立法史又一个重要的里程碑，因为该法案改变了FDA服务对象的性质。“处方药申请消费用法”要求制药商申报新药时向FDA支付费用，每年FDA由此获得的经费占其总经费的一半以上。但是这个经费只能用于加快药物审批，而不能用于上市后的新药的安全检测。“处方药申请消费用法”在纠正美国新药上市的时机晚于欧洲的被动局面方面发挥了较大作用。由于“处方药申请消费用法”的实施加快了新药的审批，在1992-2002年之间挽救了18万~31万患者的生命，刺激美国药物生产能力在2003-2005年之间提高了52%，使美国成为全球新药上市的中心。

5、新世纪以来FDA的监管

经过一百多年的发展，FDA的监管措施已经非常健全。它奉行独立监管的理念，努力让科学决策不受政治和政策干预。但这并不是说它总是能先知先觉，防患于未然。时至今日，美国一旦发生比较严重的食品和药品安全事件，其监管措施仍会遭到质疑。

2005年8月21日，英国《星期日泰晤士报》发表一篇报道，称美国默沙东公司生产的关节炎镇痛药“万络”可能导致全球6万人死亡，这家世界著名药厂正面临诉讼浪潮。据报道，全球有约2000万人服用过“万络”。“万络”为默沙东公司带来了丰厚利润（万络于1999年问世，每年为默沙东公司带来约25亿美元的收益。该药2001年开始在中国上市）。但是美国食品与药物管理局去年发布报告称，“万络”具有引发心脏病的副作用，服用“万络”18个月以上的患者，突发心脏病或中风的概率将倍增。默沙东公司迫于压力，于2004年9月决定在全球停止销售此药。

虽然默克公司2004年9月在全球范围内召回了万络，但问题在于，一种经过FDA审批的新药为何会存在如此大的疏漏呢？当年11月，FDA药物安全研究员大卫·格雷厄姆在参议员的听证会上说，该机构现有的审批程序根本不能保证上市药物的安全性。格雷厄姆自曝家丑，把万络这个个案与药品安全评估的系统性问题联系了起来。受到万络事件的警醒，美国社会越来越多的人呼吁对FDA上市前和上市后药品安全性监管程序进行改革。2006年，一个国会要求的、由美国医学研究所委任的委员会对美国药品安全性的监管进行了审查并提出了改进建议。该委员会的16位专家发现FDA对美国市场上的药品安全性监测体系存在缺陷，指出必须增加机构的监管权限、资金和FDA的独立性。

6、小结

FDA网站的首页上，有句不太起眼的文字：保护并促进你的健康。这句代表该机构宗旨的文字，字体并不大，表达得也有些简单甚至保守，但这似乎正说明，要真正做到保护并促进消费者的健康是一项多么艰巨的任务。自1906年成立以来，FDA一直在为保证食品与药品不对公众健康造成危害而“奋斗”。它的历史，可以说就是一部守护消费者健康的历史。尽管在美国FDA的监管历程中有种种曲折，也有丑闻，管理者也不都是完美无缺，也有失误，但它还是坚持了保护公众健康的使命，坚持与谋求私利的反对者的较量，在这种较量中，完善了法规，也为商业，包括食品和药品业奠定了发展的基础。

7、参考文献

1.《美国FDA的百年历程》胡圣榆2009

2.《百年FDA：一部守护健康的历史》裴广江2008

3.《美国食品药品监督管理局百年发展历程带给我国药品监管体系的启示》许俊才方宁涛2008

4.《美国食品药品监督管理局》百度百科

5.《透析默克的“万络”事件》桂彬2013