公共服务的相关理论

公共服务的相关理论2.1 公共服务体系根据《公共管理与治理国际辞典》中的定义，公共服务是指公共部门促进公共利益、满足公民需求而开展的活动。

公共服务的内容和形式随时代的变化而变化，也和一个时期公民的需求以及政治的决策过程密切相关。

2006年10月，党的十六届六次全体会议通过的公报中就指出，要完善社会管理、保持社会安定有序，建设服务型政府，推进社区建设，健全社会组织，统筹协调各方面利益关系，完善应急管理体制机制，加强安全生产，加强社会治安综合治理，加强国家安全工作和国防建设。

建设服务型政府既是发达国家政府改革的前沿问题，也是我国政府建设的重要目标。

对公共服务的具体含义和内容，不同研究者和部门有不同的看法。

按照联合国的政府职能分类体系，政府的公共服务包括普遍公共服务与公共安全、社会服务、经济服务、未按大类划分的支出等。

以姜异康为组长的国家行政学院课题组（2008）认为，公共服务是以政府等公共部门为主提供、满足社会公共需求，供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务。

公共服务主要包括基础教育、基本医疗服务、就业服务、基本社会保障、保障性住房、基础科技和文化、公共安全、环境保护、基础设施等方面。

王海龙（2008）根据公民对公共服务的需求层次以及政府对公共服务的供给能力两个维度，把公共服务分为保障性公共服务和发展性公共服务。

保障性公共服务是指在一定时空条件和社会经济发展阶段下，建立在一定社会共识的基础上，政府使用公共权力和公共资源满足全社会公众或某一类群体共同的、直接的、基本的、关心到公民人权的社会生产过程；发展性公共服务是指一定时空条件和社会经济发展阶段下，建立在一定社会共识基础上，政府使用公共权力和公共资源满足全社会公众或某一类群体共同的、直接的、更高层次和更高质量的、关系到公民人权的社会生产过程。

2012年7月，国务院公布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，该规划指出：基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供、与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展需求的公共服务，享受基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。

该规划提出的基本公共服务的内容包括基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务九个方面。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》还对农民工的基本公共服务进行了专门的论述，其中指出：以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，结合户籍制度改革和完善农村土地管理制度，逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与户口性质相脱离，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。

积极探索各种有效方式，对符合条件的农民工及其子女，分阶段、有重点地纳入居住地基本公共服务保障范围。

在现代社会中，一个人的生活幸福感在很大程度上取决于他所能够享受的公共服务，获得政府提供的相关公共服务是公民实现其权利的重要保障。

1948年12月由联合国大会通过的《世界人权宣言》中对公民应该获得的公共服务已经进行了详细的规定。

其中，第二十二条规定了社会保障方面的公共服务，“每个人、作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况”。

第二十三条规定了公平就业方面的公共服务，“（一）人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障；（二）人人有同工同酬的权利，不受任何歧视；（三）每一个工作的人，有权享受公正和合适的报酬，保证使他本人和家属有一个符合人的尊严的生活条件，必要时并辅以其他方式的社会保障；（四）人人有为维护其利益而组织和参加工会的权利。

”第二十五条规定了福利和救济方面的公共服务，“（一）人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障；（二）母亲和儿童有权享受特别照顾和协助。

一切儿童，无论婚生或非婚生，都应享受同样的社会保护。

”第二十六条规定了教育方面的公共服务，“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。

初级教育应属义务性质。

技术和职业教育应普遍设立。

高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。

”公共服务也是生产力，提供公共服务是现代政府合法性的重要来源。

在任何一个现代国家，政府几乎都是其最大的经济部门，政府部门通过税收和其他方式占用了大量的社会资源，只有通过提供更好的公共服务才能够让公众对政府的活动感到满意。

只有提供更好的服务，才能更好地管理。

服务和管理是政府部门的双重角色。

通过提供更好的公共服务，政府能够和居民建立更多的信任和联系，能够掌握居民的相关信息，才能够对社会进行更好的管理。

现代社会是一个生产要素高度流动的社会，人才、资本、技术等要素都在寻找更好的地方从而达到更优的配置。

良好的公共服务可以提高一个地区的竞争力，促进区域的经济和社会整体发展。

公共服务体系是对公共服务概念的具体和深化。

公共服务的内容涉及居民生活的方方面面，公共服务的最优提供方式根据其内容的不同而不同，居民对公共服务的需求和偏好也会随时间的变化而变化，因此，为了满足居民对公共服务的需求，必须引入系统性的思维和方法。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》认为，基本公共服务体系，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。

针对农民工群体的具体情况，其公共服务体系包括公共服务客体（对象界定）、公共服务内容、公共服务主体、公共服务机制、公共服务评价标准五项主要内容。

2.2 公共服务客体任何一种公共服务首先要明确为谁提供服务的问题，也就是要确定公共服务的客体。

在确定公共服务的受益对象时一般采用两种不同的原则，即普遍性原则和特殊性原则。

普遍性原则是指政府对所有的居民都无差别地提供公共服务，很多城市的图书馆、博物馆、美术馆、体育馆、公园等文化、体育、休闲公共设施都向所有居民开放。

但是大部分具有关键意义的公共服务采用的都是特殊性原则。

特殊性原则需要根据某种标准来判断哪些居民是服务对象，哪些居民不是服务对象，这些标准必须具备客观性和可操作性。

常见的判断标准有身份（户口、职业等）、收入水平、身体特征（残疾）、事件（事故）、缴费（会员）等。

农民工是社会流动中的一部分。

我国的人口流动可以分为两大类，第一类是带户籍流动，第二类是不带户籍流动。

带户籍流动是指当事人及其户籍一起迁移到另外一个地域。

带户籍流动在我国的户籍管理规则中属于正常的体制内流动，主要包括升学（进入高等学校学习）、参军、工作调动等。

带户籍流动也分为两种情况。

第一种情况是户籍的性质发生改变，即由农业户口转变为非农业户口，这种情况下，不仅户籍所属的地区发生变化，户籍的性质也发生了变化，而且按照现在的户籍管理规定，农业户口可以转为非农业户口，但是非农业户口却不能转为农业户口。

第二种情况是户籍的性质不发生变化，例如具有非农业户口的人因为就业、换工作、购房等原因可以迁移户口。

不带户籍的流动是指当事人已经在另外的地方工作、生活，但是户籍仍然留在其他地方，造成人户分离的现象。

由于我国原有的人口管理主要依靠户籍，这种不带户籍的人口流动会给城市的人口管理带来一定的挑战。

不带户籍的流动也分为两种情况。

第一种情况是非农业户籍的人在没有相应的户籍调动手续的情况下流动到另一个地方工作、生活，这主要是城镇居民的流动。

第二种情况是农业户籍的人在没有相应的户籍调动手续的情况下到另一个地方工作、生活。

农民工的流动大多属于第二种情况。

另外，由于中小城镇的户口门槛比较低，有一部分农民工通过购买、投资等方式获得了中小城市的非农业户口，但是他们工作生活的地方又在其他城市，这部分农民工属于第一种情况。

图2-1 农民工的迁移特征与基本分类农民工内部也分为不同的群体，不同的群体对公共服务的需求也不相同。

根据迁移特征的不同，农民工及相关需要提供公共服务的主要包括以下群体。

常住农民工在一个地方工作或者生活超过一年以上的农民工称为常住农民工，这部分农民工有较为稳定的工作和住所，他们也可能从事个体经营、服务业或者是开办小企业，也有可能收入较低、生活困难。

这部分农民工长期在一个城市工作，或者从一个城市转移到另一个城市，已经完全脱离农业劳动。

这部分农民工最渴望获得和本地市民相同待遇的公共服务。

短期农民工在一个地方工作或者生活不超过一年，往返于城市的工作地点和农村的户籍所在地之间，仍然在一定程度上从事农业劳动。

这部分农民工也称为“亦工亦农”的农民工，也有一部分农民工为了子女能够在城市获得较好的教育而选择成为短期农民工。

短期农民工和户籍所在地的农村社区联系紧密，仍然从事一定的农业劳动，他们对公共服务的需求更侧重于基础性公共服务。

返乡农民工返乡农民工是指在城镇有一定的工作经历或资金积累，返回出生所在地的农村或者附近城镇，从事农业劳动或者非农业劳动的农民工。

返乡农民工返乡之后可能从事农业劳动，重新回归其农民的身份，也有可能从事农产品加工、商业性农业、工业、服务业等，也有可能自己投资创业。

返乡农民工对其户籍所在地的公共服务有更高的要求。

农民工随迁家属农民工随迁家属是指和农民工一起进入城市工作或生活的家属。

农民工往往是其家庭的主要经济收入来源，农民工对家属负有扶养、抚养或赡养的义务。

因此，农民工家属的福利也会直接影响农民工的利益。

另外，农民工的家属也属于流动人口，家属也有接受相应公共服务的权利。

农民工的随迁子女、随迁老人、随迁配偶对公共服务有各自特定的需求。

农民工留守家属农民工的留守家属是指农民工流动到城市之后，仍然留在户籍所在地工作或生活的家属成员。

家庭是社会最坚实的基础，核心家庭成员在一起生活是保持家庭稳定的重要条件。

但是，由于经济和户籍管理等多方面的原因，一部分农民工选择让配偶、子女或父母在原籍地留守，于是形成了农民工的留守配偶、留守子女以及空巢老人的社会问题。

2.3 公共服务内容不同的农民工类别及其家属对公共服务的需求也不同。

根据当前农民工的一般情况，可以把公共服务分为五个类别：劳动就业服务、社会保障服务、公共教育服务、卫生计生服务、文体生活服务（见表2-1）。

表2-1 农民工公共服务内容劳动就业服务是农民工公共服务的基础。

农民工进入城市，最基本的需求是要能够顺利找到合适的工作。

部分城市通过为农民工提供免费的职业介绍、劳动纠纷调解，加强农民工的劳动安全保障，为农民工提供基础性的劳动就业服务。