行政处罚中违法建设工程总造价认定问题的探讨

规划许可证许 可内容进 行建设的 ，由规 划行政主管部 门责令停 止建设 ；尚可采
取 改 正 措 施 消 除 对 规 划 实施 的影 响 的 ， 限 期 改 正 ，处 该 建 设 工 程 总 造价 百 分 之
成一项建设工程所需花费 （ 预期花费或 实际花费 ）的费用总和 ，我 国现行工程
一
相关法律 、法规的规定
城 乡规 划 法 第 六 十 四 条 规
建 设 工程 造 价 ５ 上 １ ％以 下 的 罚款 。 ％以 ０
关 于建 设 工程 造价 ：对 未 取得 建 设工程规划许 可证 的为工程全部造价 ，
对 未 按 照建 设 工程 规 划 许 可 证 规 定 进 行 定 ：未 取 得 建 设 工 程 规 划 许 可 证 或 者 未 按 照 建 设 工 程 规 划 许 可 证 的 规 定 进 行 建 设 的 ，由 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 城 乡规
消除影响 的，限期 拆除 ，不能拆除的 ，
没收实物或者违法收入 ，可以并处建设 工程造价百分之十以下 的罚款 。本条是
关于 违 反建 设 工程 规 划许 可 的处 罚规
定。
工程投资 费用 ，建设项 目工程造价就是
二、工程造价的基本概念及涵义
（ ）建 设 工 程 造 价 的 概 念及 含 义 一
建设的为工程违规部分 的造价 。 但是 这 些规 定在 实 际执 行 中却 存 在操作性不强 的问题 ，对于 违法建设工 程造价如何确定 ，是很难把握 的事情 。 没有量化的数据和规范 的操 作 ，势必会
引起很多的问题 。
益 ，就要通过项 目评估进行决策 ，然后
进行 设计 招标 、工程招标 ，直至竣工验 收等 一系列投资管理活动 。在投资活动
造价 提 出异议 的 ，按市定额管理 站公布
的 工 程 造 价 信 息确 定 或 聘 请 相 关 专 业 评
估机 构评 估确定 。 第 二十 四条 ：确定 违 法建 设 工程 造价应 当分别计算工程 总造价和超越许
可规定的 建设工程造价 。
２ 工程造 价 的 两种 含 义 其 实就 是 ．
策 的 最 重 要 的 依 据 。其 次 ， 在项 目实 施
费部 门交 费。 第 二十 三 条 ：违 法建 设工 程造 价
一
般以违 法建 设工程合 同价 确认 ；无工
程合 同价 的 ，以工程 中标价确认 。 没 有按 上述 规定提供违法建设工程 造价 依据 的 ，或提供 的依据与 实际工程 造价明显不符的，可按 照下列标准确认 ：
建筑市场通 过招投标 ，由需求主体——
投 资 者 和 供 给 主 体 — — 承 包 商 共 同认 可
运动的 经济规律的影响和调 节 。他们 之
间的矛盾是 市场的竞争机制 和利益风 险
机 制 的 必 然 反映 。
原则 ，并综 合考虑工程 中标价 格 、工程 承包合 同价格 、当事人 陈述 的价 格和市
造 价 的 构 成 主 要 划 分 为 设 备 及 工 器具 购
置费用、建筑安装工程费用 、工程建设 其他 费用 、预 备费 、建设期 贷款利息 、
五以上百分之十以下 的罚款 ；无法采取 改正措施消除影响 的，限期拆 除，不能
拆 除 的 ，没 收 实 物 或 者 违 法 收 入 ，可 以 并 处 该 建 设 工 程 总 造 价 百 分 之 十 以下 的
价 的 第 二 种 含 义 ，很 有 现 实 意 义 。
三 国内相 关法规研究
由于 《 乡规 划 法》 对 造价 界 定 城 的模糊 性 ，住房和城 乡建设部也 没有给 出明 确解 释 ，各地 根 据 自己 的实 际 情 况 ，制定 了不同的执行标 准。 （ ）各 地 区关 于 违法 建 设 工 程 一 造价规定的 基本情况
收稿 日期 ：２ １～１—１ ００ ２ ６ 作者简介 ：张志华 （ ９ ２ ），江苏人，经济师，大队长 １ ６
价分两方面 ：一是建设 工程 造价 ，是完
４４ 城 市 管 理 与 科 技 ・ ０ １ ２ ２ １／
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场价 格 。
的价格 。鉴 于建筑安装工 程价格在项 目 固定 资产 中 占有 ５ ％一 ６ ％的份 额 ，又 ０ ０
是 工 程 建 设 中 最 活 跃 的 部 分 ，建 筑 企 业
第 二 十 三 条 ：管理 相 对 人对场主体 地位 ，工程承发 包价 格被界定 为工程造
工 程造 价 的直 意就 是 工程 的建 造 《北 京 市 城 乡 规 划 条 例 》 第 价格 。工程泛 指一 切建设工程 ，它的范
围和 内 涵具 有 很 大 的 不 确 定 性 。 工 程 造
六十 六 条 规 定 ：城 镇 建 设 工 程 未 取 得 建
设工程规 划许 可证 或者未按 照建设工程
工 程 造 价 是 他 们 作 为 市 场 供 给 主 体 出售
１ 石家庄市 ．
石 家 庄 市城 市 规划 违 法 建设 案 件 处理办法 （ 行 ）》第十 四条 ：经市 试
价 一般以该建 设项 目 建筑 工程 施工合 同》规定的造价 ，或 由有资 质房 地产价
格评 估机构评估确认 的造价为依据 。 没 有 按 前 款 规 定 提 供 违 法 建 设 工
规 划主管部 门核 实规划条件后 ，建设单 位 持房管部 门出具 的违法增加 建筑的竣
工 实测面积到 国土 资源部 门计 算补交土 地价款 ，国土资 源部门按 照下 面公式计
商品和劳务 的价 格的总和 ，或是特指范
程 造价依据的 ，按 以下标准确认 ： 高 层 框 架结 构 ：１ ０ 元／ ；内 ２ ０ ｍ 框 架结 构 ：９ ０ ／ ；砖混 结 构的 楼 ０ 元 ｍ
罚款 。
固定 资产 投资方向调节税等几项 ；二是
建筑安装 工程 造价 ，是建设工程造价 中
的 建 筑 安 装 工程 费 用 ，在 涉 及 承 发 包 的
范 围、标准如 何确 定都 没有说明 ，缺少
详 细 的实 施 细 则 ，要 对 违 法 建 设 依 法 进 行 处 罚 ，除 需 要 细 化 外 ，还 应 对 条 例 中 的 相 关 条 款 进 行 严 格 的量 化 与规 范 ，有
建设项 目固定资产 投资 。
２ 第二种含义 （ ． 狭义造价 ） 狭义 的 工程 造价 是 指工 程价 格 。 即为建成一项工程 ，预计或 实际在土 地 市场 、设备市场 、技术劳务 市场 以及承 包市场等交易活动 中所形成 的建筑安 装 工程的价格和建设工程总价格 。显然 ，
以 下建筑 为６ 元 ／ｍ ５ ，高层 建筑为 １ ０ ５
元 ／ｉ ｃ。 Ｉ ｌ
造价是 投资者始终如 一的追求 。作为工
程价格 ，承包商所关注 的是利润 和高额 利润 ，为此 ，他追求 的是 较高的 工程 造 价 。不 同的管理 目标 ，反映他们不 同的 经济利益 ，但他们都要受 那些支配价格
效指导实际工作的开展实施 。
１ 第一种含义 （ ． 广义造价 ）
广义 的 工程 造价 是 指建 设一 项 工 程预期开支或实际开支 的全部 固定资产 投资 费 用 。显 然 ，这 一含 义 是从 投 资 者—— 业 主 的 角度 来定 义 的 。投 资者
选 定 一 个 投 资 项 目，为 了获 得 预 期 的效
是 涵 盖 范 围 很 大 的 一 个 建 设 项 目 ，也 可 以 是 一 个 单 项 工 程 ，甚 至 可 以 是 整 个 建
建 设单 位 持 国土 资 源 部 门计算 的
应 补 交 土 地价 款 、相 关 表 格 到 市 财 政 收
行项 目决 策和项 目实施 中 ，首先追 求的
是决策的正 确性 。投资是 一种为 实现 预 期收益而垫 付资金的 经济行为 ，项 目决 策是重要一环 。项 目决 策中投资数额 的 大小 、功能和价 格 （ 成本 ）比是投资决
＿ ＿
ｌ 市 治 理Ｃ ｇＡｍｉａｎ 城 法 管 ｉ ｅｌ ｉｔｊ ｗ ａ ｄ ｎｒ。 Ｌ ｓｔ
口 北京市规划监察 执法大 队 张志华
胡新宇 赵 晓辉
新 的 《 乡规 划法 》 和 北 京市 城 城 乡规 划条例 中对违法建设的处 罚都 提 出了按 照工程 造价５ ％一１％的标准 ， ０ 其 中 《 乡规 划法 提的是 “ 城 建设工程 造价 ”， 《 京市城 乡规划条例 提 出 北 的是 “ 建设工程总 造价 ” ，但是规划部 门在实 际执法过程 中 ，关于工程造价的
建 设 工 程 造 价 的 １ ％为 ：多 层 及 其 ０
设 工程 中 的某 个 阶 段 ，如 土 地 开 发 工 程 、建筑安装工 程、装饰 工程 ，或者其 中的某个组成部分 。 （ 二）对工程造价 的理 解
中完善项 目功能 ，提高工程 质量 ，降低
投 资费用 ，按期或提 前交付使用 ，是投 资者始 终关注的 问题 。因此 ，降低工程
１ 人 们通 常将 工 程造 价 的 第二 种 ． 含义认定 为工程承发包价 格
承 发包 价 格是 工 程 造价 中一 种 重
要 的 、也 是 最 典 型 的 价 格 形 式 。它 是 在
２湘潭市 ．
湖南 湘 潭城 乡规 划违 法 行 为行 政处罚裁量规 则 第二十 二条 ：确定违
法 建 设 工 程 造 价 应 当坚 持 客 观 、 公 正 的
中所 支付的全部费用形成 了固定资产和 无形 资产 。所 有这些开支就构成 了工程
造 价 。从 这 个 意 义 上 说 ，工 程 造 价 就 是
划主 管部 门责令停 止建设 ；尚可采取改
正 措 施 消 除对 规 划 实 施 的 影 响 的 ，限 期 改 正 ，处 建设 工程 造价 百 分 之 五 以 上 百 分 之 十 以 下 的 罚款 ；无 法 采 取 改 正 措 施