多源流分析框架的理论与实证分析

2010年第6期下旬刊·总第460期约翰·W ·金登的多源流分析主要包含四个核心概念，即问题源流、政治源流、政策源流和政策之窗。

从这四个概念入手对广州市的“禁摩”政策过程加以应用分析。

从问题源流、政策源流、政治源流的存在以及“政策之窗”的形成过程可以发现，以“多源流分析框架”为理论基础剖析中国政策过程具有一定适用性。

“政策之窗”的打开需要问题源流、政治源流和政策源流的共同存在。

但同时，该理论作为源于西方的公共管理政策分析的工具，应用于分析中国特有国情、政治制体和管理体制下出现的具体问题时，其对政策过程的解释力有其不可避免的局限性。

笔者认为，所谓政策过程理论，是指政策研究者基于一定的经验事实，在一定的理论和分析方法的指导下，通过某个或多个维度对政策的逻辑过程或过程中的各要素及各要素之间的关系进行分析和研究，形成的一组本质上相互联系的概念或命题，以及一个逻辑结构严整的框架体系。

西方已经发展了许多较为成熟的政策过程理论，而其中制度分析和发展框架、多源流分析框架和支持联盟框架属于较有代表性的三种。

一、多源流分析框架约翰·W ·金登的多源流分析主要讨论了议程的建立和备选方案的产生问题。

他所采用的是对组织选择的科恩-马奇-奥尔森（Cohen-M arch-Olsen ）“垃圾桶模型（garbage can model ）”1的一种修正形式。

金登认为，议程的建立和备选方案的产生中存在着三条过程“溪流”（问题源流、政策源流和政治源流）和一个“政策之窗”。

问题、政策和政治这三条过程溪流主要都是相互独立的，而且它们各自都是按照自己的动态特性和规则发展的。

这些分离的溪流往往在某些关键的时候汇聚在一起。

解决办法与问题连接起来，而且他们二者都与一些有利的政治势力连接起来。

而这种连接只有当政策之窗（policy windows ）———竭力提出最得意的政策建议或关于问题的想法的机会———打开时，最有可能出现，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。

2金登的政策之窗就类似于拉雷·N ·格斯顿的触发机制，触发机制就是公共政策的催化剂。

在政治过程论的发展史上，科恩等人的“垃圾桶”模型不仅塑造了人们理解组织的观念，甚至还从总体上影响了政治科学和制度理论中，一种触发机制就是一个重要的事件，该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。

但并不是所有的重大事件都可以起到催化作用，这种催化剂的作用还取决于三个因素的相互作用：范围、强度和触发时间。

窗户打开的原因要么是出现了一些使人非相信不可的问题，要么就是政治溪流中发生了意外的事件。

尽管政府议程是在问题溪流或政治溪流中建立的，但如果所有这三个溪流被连接在一起的话，即对一些正在考虑就此采取某种实际行动的项目进行编目。

换言之，如果问题、政策以及政治都被连接成一个整体的话，那么就更有可能出现重大的变化。

二、多源流分析框架的理论应用及分析约翰·W ·金登的多源流分析主要包含四个核心概念，即问题源流、政治源流、政策源流和政策之窗。

我们可以从这四个概念入手对“禁摩”政策过程加以应用分析。

在“禁摩”政策过程中，问题溪流主要表现在，摩托车的大量存在，给广州市区的交通秩序、交通安全、生态环境、社会治安、城市管理等带来了诸多社会问题，对广大市民的健康、生命财产安全等造成了严重危害，特别是交通事故，当时涉及摩托车的交通事故占了所有交通事故的一半，而且受伤、死亡的大多是摩托车这一边。

广大市民反映摩托车问题的意见、建议逐渐增多，部分人大代表、政协委员也表达了要求进一步加强摩托车管理的愿望。

特别是广州市治安问题，引起了广州市民的不满和政府部门的高度重视，“两抢”成为人们大街小巷都谈论的话题。

交警表示，摩托车已是广州道路交通安全的“头号杀手”。

3政治溪流首先表现在市领导的调整。

2003年，时任广州市市长张广宁专门做出指示，要求对广州市摩托车问题加以治理。

市委市政府对这一问题给予了高度重视，反复磋商，并由副市长苏泽群亲自挂帅，而参与此次政策过程的有市政府的主要部门，包括市办公厅、法制、交通、公安、工商、环保、商业、物价、宣传等部门。

政策溪流主要体现在方案的制定上。

自2003年张广宁市长做出指示后，市公安局交警支队迅速做出反映，积极制定出两套方案，并提交市委市政府讨论论证，并最终定下一套满意方案。

另外，这与外部的利益集团的影响也是分不开的。

汽车行业利益集团是“禁摩”政策的重要推力。

多源流分析框架认为，问题、政策和政治这三条过程溪流主要都是相互独立的，而且它们各自都是按照自己的动态特性和规则发展的。

这些分离的溪流往往在某些关键的时候汇聚在一起。

在“禁摩”政策过程中，政策之窗表现在一些特别引人注目的交通安全事件的发生。

据统计，“2003年全省公安机关共立刑事案件达到516971起，比2002年上升9.0%。

在发生的刑事案件中，侵犯财产案件占了91.5%。

”42003年4月份以来，全市刑事案件上升幅度最大的是街面的“两抢”案件，特别是在公共聚集场所、马路上选择目标抢夺群众的项链、手机、提包的案件上升幅度最大，摩托车管理有很大漏洞，驾驶摩托车作案的飞车抢夺案件占48％，这类案件手法简单，逃窜快，容易得逞。

这种犯罪行为被人们一致痛恨，于是很快达成一致：严格限制或禁止摩托车，规范管理。

除了这个指标外，使政策之窗打开的还有很多偶然因素，如2003年广州市国民经济发展水平使政府有能力建立较完善的公共交通，也使老百姓有改变出行方式的能力；政策之窗的打开也与广州市国民经济和社会发展“十一五”规划相契合，广州市努力在“十一五”时期至2020年打造一个经济中心、文化名城、上水之都，建成带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市，广州市政府认为摩托车已成为低层次的交通工具，应该给予取代；2010年亚运会将在广州市举行，广州市政府认为摩托车将损害城市形象，等等。

正是在这些各种条件的汇合和碰撞下，才汇成了如今的“禁摩”政策。

我们可以通过一个表格来描述2004年“禁摩”政策过程中的多源流因素，如表1所示。

金登的政策议程的多源流分析理论在很多地方值得称道。

首先，他非常重视偶发因素在政策过程中的作用。

在议程设置过程中，问题源流以及政策之窗的开启表12004年“禁摩”政策过程的多源流分析问题源流政治源流政策源流政策之窗政策结果“禁摩”政策过程中体现的因素社会问题；“两抢”案件的凸显；广州社情民意研究中心、广州市城市社会经济调查队的信息反馈领导人的调整；领导人的指示；政府部门的反应；利益集团的作用方案的制定；方案的合法化；方案的讨论；方案的选定“两抢”案件的凸显；领导人的调整；广州发展水平；发展规划；亚运会；获得认同政策形成并颁布施学术园地1062010年第6期下旬刊·总第460期在金登看来都非常具有偶然性，这可能更符合现实的政策制定，而且这种偶然性会打破习惯思维从而为新的解决方案提供机会。

其次，他的理论框架进一步拓展细化了政策过程中的行动主体的范围，他不仅包括政治领导人、政府部门的工作人员，还包括各种利益集团、大众媒体、公众。

尽管他强调政策经纪人在政策过程中的作用，但正是这种网络状的政策主体影响了整个政策过程，所以政策过程的流向具有一种发散型特点。

在这一点上他不同于托马斯·R ·戴伊（T homas R.Dye ），他认为“政策过程的流向是一个自上而下的过程，这种自上而下的政策制定与民主的真谛并不矛盾”。

5最后，多源流分析理论具有极强的解释性，安里·泰尔曼（Anne T ierman ）和特锐·柏克（T erry Burke ）用这一理论分析了澳大利亚房屋政策制定过程中的复杂现象，6扎哈里尔迪斯（Nikolaos Z ahariadis ）和艾伦（Christopher s.Allen ）则以这一理论为蓝本分析了英国和德国的私有化过程，并在此基础上拓展了多源流分析的适用范围，他们的研究工作证实，不仅在政策议程过程中多源流理论是适用的，而且在其他阶段的政策过程同样适用；在进行政策比较的过程中，他们还证明了在其他国家这一理论依然具有解释性。

7但是多源流分析也不可避免地存在一些问题，而且这些问题多与其最具特色的分析有关。

多源流分析对政策缺乏预测。

研究政策过程有两个目的，其一是描述政策是如何制定的；其二是对政策进行预测，从而对将来的政策制定有所帮助。

多源流分析理论更多的是对现实的描述，这成为这一理论受到指责的原因之一。

多源流分析方法将政策制定过程看作是变动不居的，相对于其他方法，它对公共政策的预测性更差。

8因此，这种方法更多被看成仅仅是一种启发性的手段。

而事实上，在“禁摩”政策过程中，整个政策并不像多源流分析框架所认为的那样是个变动不居的固定模式，而是一个动态的政策子系统，政策主体、政策客体以及政策本身都具有互动的特性，不仅有前后政策的互动，也有制定和执行之间的互动。

政策议程设定过程中的模糊性既是其理论的一大特色，也成为其他政策学者们批判的一个焦点。

他指出政策议程设定最终决定于一定的偶然条件，即多源流分析框架所说的“政策之窗”，它认为正是这些不可预测的因素使得一些议案排上政策议程。

在这里，金登忽视或者说并不重视制度对政策议程的影响。

实际上，“禁摩”政策很大程度上是一种我国现有政治体制和行政体制安排的结果。

市领导和市委市政府在其中扮演了核心作用。

“禁摩”政策历时十年之久，并非是个别偶然事件促使的结果。

科布（R.Cobb ）等人认为，议案进入议程有三种途径：外部推动模式、动员模式以及内部推动模式，而这些模式都是与一定的政治制度相关，如外部推动模式是自由主义的多元社会的模式，而动员模式则是极权主义模式等。

9“政策议程的核心问题不是有关的政体，而是解决问题的政策子系统的特征，它决定着是由政府还内影响较大则外部推动模式较为适用，而另一些问题只是对部分人群是重要的，可能更是由社会首先提出政策程序，以及解决问题的公众支持程度。

”10一些问题在社会范围多地采用内部推动模式。

但无论怎样，将政策议程的安排交由偶发事件来决定还是值得商榷。

多源流分析框架认为问题溪流、政策溪流以及政治溪流的彼此独立也值得怀疑。

问题的关键在于现实的政策过程中，这三者并不是彼此独立而是相互影响的，而且正是这种相互影响才使得整个政策过程并不是完全弥漫在一种偶然性的烟雾之中。

相反，它是更具有一种目的性和可预测性。

在“禁摩”政策过程中，三种溪流也并非独立，事实上，“禁摩”政策中的问题、政治和政策溪流是紧密联系在一起的，问题是议程设置的导火索，是政策溪流的前提，而政治溪流是政策溪流的主导因素。

萨巴蒂尔也认为，“在金登看来这些政策分析者和研究者们对政治过于冷漠，因此忽略了倡导分析的任务以及使得政策溪流和政治溪流之间相去甚远”。