城市社区治理问题研究

城市社区治理问题研究

摘要

社区是社会的细胞，是构建和谐社会的基础。随着我国经济体制的改革及民主政治建设的发展，传统的城市社区管理模式已经逐渐不适应现代城市发展及管理的需要，创新社区治理模式是本文研究的重点。本文采用文献资料法、综合分析法，通过中国城市社区治理制度概述，分析中国城市社区治理模式的历史演变及现状，总结了当前中国城市社区治理模式存在的自治组织行政化倾向严重、社区非盈利组织发展缓慢、社区居民参与度不高的三个问题，并分析三个问题产生的原因，最终提出中国城市社区治理模式的选择及优化对策，对优化中国社区治理模式具有一定的参考价值和意义。

关键词：城市社区；治理模式；优化对策

1 城市社区治理制度概述

1.1 社区民主选举制度

城市社区发展与建设过程中必须要坚持民主选举制度。民主选举制度要求社区联合委员会根据我国《城市居民委员会组织法》中的要求，组织本社区居民，通过社区居民代表大会民主选举社区自治委员会及社区监督委员会成员。在此过程中，街道办事处等政府单位无权撤换、罢免和随意调动经社区居民代表大会民主选举出来的社区自治委员会及社区监督委员会成员。

1.2 社区管理协调制度

协调是社区管理的重要活动之一。社区自治委员会是联系社区居民、非盈利组织及党和政府的桥梁，其重要职责便是协调好这三者间的关系，保障党和政府的路线、方针、政策能通过社区非营利组织的各种服务具体落实到社区广大居民身上。

1.3 社区治理、考核、监督制度

社区治理、考核、监督制度是保障社区治理制度有效发挥的重要举措，因而管理者必须对被管理者实行有效的监督与考核，规范被管理者的行为。上级管理者需对下级管理者进行严格的监督与考核；各层管理者要对本层级被管理者作出严格的监督与考核；社区监督委员会要从第三者角度对整个社区治理作出监督，并将社区治理、考核、监督制度化。

2 城市社区治理模式的现状

城市社区自建设以来，在我国得到了快速发展，并一步步走向新型城市社会治理。我国当前存在的社区自治组织类型主要有两种，即居民委员会和业主委员会。本文对我国城市社区治理模式现状的分析，也将从这两种组织类型进行分析。

2.1 居民委员会的发展现状

在立法上，我国目前已经初步形成了以《宪法》为根本，以《居民委员会组织法》为骨干，以各省市制定的居委会组织实施办法为组成部分的城市居民委员会的法律体系。在该法律体系中，对居委会性质、任务、组织机构、产生方式、规模及组成人员等有着明确的规定。尽管这些法律法规在一些方面存在滞后于社区建设社区自治发展需求，但其在为我国城市居民自治方面做出了重要贡献，是居民自治的重要法律保障，其使得委员会各项工作及活动得以有序进行。

在具体实践上，通过全国20多个城市持续多年的实践探索，我国当前已经初步形成了“青岛模式”、“沈阳模式”、“汉江模式”等数个各具特色的社区管理模式。这些模式主要是以社区自治为取向、以街道和居委会改革为核心。这在一定程度上就促成了当前社区居委会的两个发展趋势：其一是居委会向城市基层群众自治组织性质的回归；其二是居委会组织体制及运作方式上的创新。在此发展趋势影响之下，居委会组织在当前出现五个重要转变：一是，产生方式逐渐由政府直接指派向居民选举转变；其二，管理理念逐渐由对居民进行行政性管理逐渐向为居民服务转变；其三，工作方式逐渐由听从行政命令向民主协商方向转变；其四，监督方式逐渐由原先的政府评判工作绩效向居民重点监督方向转变；其五，居委会工作人员素质逐渐由低文化、低技能向职业化、专业化的综合素质人才转变。这些转变是居委会取得的重要进步，但即便如此，我国居委会在发展与转变进程中，仍然存在着行政化倾向严重、自治权不足等问题。

2.2 业主委员会的发展现状

在立法上，1996年修订的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》是我国首部明确了住宅区物业管理中业主委员会职能的一步地方性法规。此后，相关的物业管理地方性法规及部门规章陆续出台，后续出台的法规及规章慢慢对我国物业管理行为进行规范。尤其是2003年5月28日通过的《物业管理条例》，对我国物业管理行业及业务委员会而言具有重要的意义，该条例标志着我国物业管理及业委会的工作正式被国家纳入法制化范畴中。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《物权法》，该法律对业委会权力及义务作出进一步规定，不足的是，该法的规定比较零散，且更注重的是原则而不是内涵。

在实践上，新型的住宅小区大量涌现，作为与其较相适应的管理组织——业委会的数量也在不断上升。然而，由于当前我国针对业委会的立法存在较大的漏洞和不足，业委会与居委会、物业管理公司等的关系日益复杂化，导致业委会在实际工作开展中仍然有着很大的困难，其本身的自治功能难以得到充分发挥。

3 当前城市社区治理模式存在的问题及原因分析

3.1 自治组织行政化倾向严重

我国多数社区治理模式均存在一定的行政化倾向，且带有中国特色。这种行政化倾向主要表现在社区居委会身上，具体表现如下：

3.1.1 居委会事务行政化

钟丽在关于《城市社区治理模式研究》中，对荣获“五好社区”称号的X社区居委会工作做了实地调研，结果发现该居委会的工作人员仅4人，但一年中其开展的各类事务的台账则有几大本，这4名居委会成员除了完成几个常打交道的部门所布置的工作外，还包括区妇联、区城管办、总工会等的视察与考核，其日常需要应对很多由政府各部门委派下达的任务，共完成的各类考核项目多达100余项。该调查结果反映了一个问题：这4名居委会成员开展的工作如此之多，其在行政事务上消耗了大部分的时间，那么就没有更多的时间与精力去完成自治事务，简而言之，其所开展的事务过于行政化。

3.1.2 居委会成员思想意识过于行政化

居委会事务的行政化是导致成员思想意识行政化的主要根源。我国多数居委会成员将居委会视为自治组织，并将其与街道之间的关系认定为是领导与被领导，而非协作与指导间的关系，同时，很多成员根本分不清哪些是自治事务，哪些是行政性事务。加之居委会成员平时的工作多与政府部门打交道，为完成政府下达的众多任务，也就没有多与的时间与群众做好交流工作。久而久之，居委会成员便将自己定位为政府办事人员，这就形成了居委会成员思想意识过于行政化。

3.2 社区非盈利组织发展缓慢

非营利组织是指那些不以营利为目的、服务于大众、不为任何个人牟取私利的具有合法的免税资格和提供捐赠人减免税的合法地位的组织。城市社区非营利组织则指不以营利为目的、在城市社区开展各种资源型的公益或互益活动的非政府的社会组织，比如社区自愿者协会、社区基金会、慈善机构、娱乐健身团、业主委员会等，这些组织抓哟从事文化教育、饮料保健、家政服务等社区服务的公益事业。然而，我国社区非营利组织发展比较缓慢，仍然存在较多的因素阻碍其发展，具体表现在如下几个方面：第一，资金不足问题。非营利组织资金运作不足是一个严重阻碍其发展的重要问题。具体而言，非营利组织的资金主要来自社会赞助，包括企业捐助、公众捐赠两种，但这两种能为非营利组织提供充足资金的可能性并不高。从企业捐助而言，我国企业的公益意识要比西方发达国家落后许多。加之公众慈善意识还未在我国全国范围内形成，导致公众捐赠的并不多。这就导致非营利组织资金来源有限，存在资金不足的问题。

第二，资源缺乏。我国城市社区可利用的物质资源与人力资源都比较有限。城市社区的物质资源与人力资源主要来源于政府的分配，即政府享有对城市社区的绝对支配权，但政府分配给城市社区的资源却是比较有限的，资源的有限，使得城市社区的运作受到很大的阻碍。

3.3 社区居民参与度不高

社区建设是一项系统工程，不仅需要政府及居委会成员、非营利组织的协同努力，而且还需要社区居民的参与。然而，我国社区建设还处在初中期阶段，居民的参与度并不高。

3.3.1 总体参与率不高

根据统计，当前参与社区事务与活动的人群主要有三种：一种是离退休的老龄人群，这类人群占很大一部分；一种是中小学生；一种在则是下岗和待岗的低保人群。纵观城市社区的现况，主要是退休老人的活动场所，这部分老人比较闲暇，因而乐于将自己的万年时光奉献给社区。而中小学生平时需要上课，没有时间，唯一由时间的便是到寒暑假，但从安全的角度来考虑，更多的是将中小学生共同组织起来参加一些科教与娱乐活动。另外的一些低保人员则是在需要社区帮助的时候才会参加社区活动，这类人群的参加带有更大的被动性，其领取着国家给予的低保金而受到监控与支配，参与的事务也主要局限于社区义务劳动，主要是值班、治安巡逻等。

3.3.2 参与程度不深，以非政治性参与为主

政治参与是指与国家政治事务或本社区权力运作相关的公共性参与，如选举各级人大代表和社区居委会成员、讨论决定本社区的重大事项等。非政治性参与是指与居民日常生活有关且体育社区权力运作不相关的事务性参与。当前，我国多数城市社区开展非政治性参与活动，比如卫生清扫、文体健身、动员捐衣捐物等，而社区居民参与政治性活动的则很少。之所以如此也是有一定原因的，社区居民主要参与成员是老年人，他们更乐于参加娱乐休闲的活动以丰富自己的生活，中小学生也更乐于参加一些爱心活动。同时，社区自身的机制也决定了居民更多的是参加非政治性活动，比如居委会的选举是每年举行一次，而且并不是每个居民都能参加。

4 当前城市社区治理模式的优化对策

4.1 发挥社区党建作用

社区党建应不断加强与群众的密切关系，全心全意为人民服务，并以此为目的和宗旨。以此目的和宗旨出发。党建的关键工作在于：其一，健全和完善党的基层组织及其活动方式；其二，巩固和发展党的群众基础，即社会基础。这两个关键工作是相互联合在一起的，其核心就是党如何通过自身完善的组织体系和在社区中积极有效的活动，在社区中构建最广泛和牢固的社会基础。具体的，需要做好两个方面的工作。

第一，做好组织建设工作。组织建设包括：组织本身的建设和组织体系的建设。这两个建设是相辅相成、相互促进的。组织本身的加你社是使党的每个组织都成为具有战斗力及影响力的团体，在社区党建中，其主要是指居民区党支部的建设。组织体系的建设，主要是使党在组织上具有强大凝聚力及影响力。在社区中，则主要是实现这两个组织的有效整合。

第二，做好体制建设工作。这是一项同工程，涉及到党的组织体制、领导体制、工作体制、监督体制、动员体制等。这些体制的建设都需要围绕着如何实现民主集中制的

核心原则逐步开展。实践证明，体制建设并不是为体制而体制，而应在充分考虑社区党建内在规定及要求基础上进行体制建设。

4.2 发挥政府在社区治理中的重要职能

加强政府对社区统筹规划的力度。政府对社区的统筹规划需要遵循一定原则。城市社区治理的发展规划是对一定时期内社区发展的总体目标、整体框架及主要项目的系统计划与设计，一般包括总体目标、规划要求、保证措施等内容。同时，科学社区治理发展规划是社区有效管理的基础，政府在制定社区发展规划过程中，应坚持系统性和可操作性的原则，不仅要注意与经济和社会发展计划相连接和匹配，而且还要注意规划要求和保证措施与总目标、总框架间的相互协调和一致。基于此，作为宏观调控者，政府就更应该坚持以民为本的原则，结合合区居民实际需求及经济、社会发展水平，对社区发展做出总体规划，以有效利用社区的人力、物力、财力，合理设定社区服务网络，有计划改善居民生活服务实施，并做好协调社区与居民间的良好关系，改善居民的居住环境，有效提高居民的整体生活质量。

4.3 畅通居民参与渠道

完善社区居民参与机制的构建。当前，我国现存的各种社区治理模式对居民参与机制做了很多改进，比如对居委会选举制度的修改、设立居民代表会议等，以此促进居民的参与。但这些工作明显还不够，且存在不合理之处，比如在设立规则上过于笼统，缺乏程序性与技术性，反而增加了实际操作的难度。为此，我们可以借鉴上海卢湾区建立的“三会”制度并与居民公决相机和的方式建立居民参与新制度，以提高居民的参与度。这里提到的“三会”是指听证会、协调会和评议会。听证会就是由委员会召开居民会议，就区政府、街道办事处每年为社区居民办的事听取居民的意见及建议，目的在于了解居民的想法及需求，并在沟通中让老百姓知道政府的举动及目的。协调会是对社区中产生的一系列纠纷和矛盾，在居委会组织和调解之下，邀请当事人及有关职能部门的人员参加，共同协商和调处，目的在于化解当事人之间的矛盾，以塑造和谐社区为根本目标。评议会是由居委会每年召开1-2次民主评议会对于居民利益相关的部门的工作进行评议，会议中，居民是主体，居民有权对该单位的工作提出表扬、批评和建议，该会议目的在于建议社会监督机制，以改善部门工作的不足之处，尽可能让老百姓满足。

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